美国用粮食和能源援助，换取朝鲜在核武器研制和半岛稳定的政策，肇始于克林顿执政时期。其政策缘起、实施、破产情形如下：
朝鲜粮食危机
对朝援助之所以会在90年代初期进入美国的决策视野，首先是因为当时朝鲜经济陷入困境，粮食和能源严重缺乏。这使得朝鲜对获取外界援助的意愿非常迫切。
朝鲜出现粮食危机是从80年代末开始的。1987年，朝鲜官方减少了一直比较稳定的公共分配体系分配额的20%，朝鲜领导人公开表示国内粮食不足，随后开始大量从国外进口粮食。据统计，1987年朝鲜从外界净进口粮食43.8万吨，是1986年进口量的将近3倍，90年代初的进口量超过了100万吨。这说明朝鲜当时已经出现了粮食短缺。
苏东剧变后，朝鲜不但丧失了来自东欧和苏联的援助，也丧失了来自共产主义阵营的市场，经济大幅衰退。国内的农业生产也出现严重滑坡，粮食大幅减产。1994年朝鲜因粮食短缺延缓了4个省份的粮食供应，还强制每个农民交纳5公斤的公粮。从这年开始，朝鲜公民开始出逃到临国（特别是中国）境内寻找粮食。
自1995年以来连续的自然灾害（干旱、洪涝、海潮、冰雹、台风），加剧了朝鲜的粮食危机。据李春虎测算，当时朝鲜人口大约2350万人，若每人月平均粮食需求量为15公斤，则一年需要180公斤，全国口粮总计需要430万吨，再加上种子、饲料、工业原料等，至少需要600万吨。但90年代以来，朝鲜的粮食年产量一直徘徊在300-400万吨，其口粮的绝对不足量达30-40%。（李春虎：《朝鲜的经济现状及其改革趋向》，《国际观察》，2003年第3期）
至2000年，世界粮食计划署和联合国粮农组织宣布朝鲜已连续七年粮食短缺，每年大约急需100-200万吨粮食。2002年11月25日，朝鲜官方表示本年度缺粮100万吨。2003年的统计数字显示，当年的粮食产量为430万吨，只能满足国内需求量的78%。营养不足人口比例，1995-1997年为35%，2000-2002年为36%。
2006年，朝鲜需要530万吨粮食，而2005年朝鲜的粮食产量只有450万吨。从2005年11月到2006年10月，世界粮食计划署呼吁国际社会对朝鲜援助粮食90万吨。2007年朝鲜粮食产量为300万吨，远低于2006年的400万吨和过去5年的平均值370万吨。2007年8月，朝鲜爆发了10年来最为严重的洪灾，导致粮食减产约20至30万吨。联合国粮农组织表示朝鲜从2007年11月至2008年10月将缺粮166万吨左右。
2011年3月，世界粮食计划署的报告显示，2010年11月到2011年10月朝鲜的粮食进口需求为108.6万吨，预计进口量为20万吨，缺口高达88.6万吨。2012年5月，据联合国粮农组织（FAO）调查，朝鲜最大“粮仓”黄海道、平安道、平壤地区受到了干旱天气的极大冲击，上述地区的约九成旱田受灾。联合国称，这次长时间干旱将使得朝鲜2400万民众中的三分之二不得不面临食品短缺。
综上。尽管由于朝鲜信息封闭，粮食具体缺乏到何种程度、以及受灾人数的准确数据，俱难以得知，但可以肯定的是：近20年来，朝鲜几乎每年都在面临粮食危机。
图：2011年9月，朝鲜某集体农庄的管理者向记者展示洪水和台风灾害对农产品的损害。
朝鲜能源短缺问题
朝鲜虽然有丰富的煤炭资源，但是没有石油和天然气。朝鲜所需的石油全部依靠进口。
苏联解体后，朝鲜的能源体系遭到了两方面的严重打击：
（1）从国外进口的原油量大幅度减少。
冷战时期朝鲜一直以优惠的价格从苏联进口石油。苏联解体后，俄罗斯不再以“援助”的方式而是以市场价格向朝鲜出口石油。朝鲜外汇缺乏、国际贷款的还贷信用低，其来自俄罗斯的石油进口量在几年内降低了90%，从44万吨下降到4万吨。从中东的进口量也与此类似。
整个90年代，朝鲜主要从中国进口石油。但在1996年，朝鲜从中国的进口量也只有1990年的40%。
（2）朝鲜的能源基础设施濒临全面崩溃。
朝鲜绝大部分能源设施——包括挖煤厂、热能生产厂、水力发电站等——是苏联在50-80年代援建的。苏联解体后，负责维护这些能源设备（如发电机、涡沦、变压器和传送带等）和能源消费设备（如锅炉、发动机、抽水机和化学反应堆）的专家撤离。且当时朝鲜的许多能源设备，已经到了或者超过了换代的期限，缺乏可更换的新零部件、更谈不上新设备的新陈代谢。
燃料和电力的短缺，使朝鲜的生产、生活受到了严重冲击。
交通方面。1996年的公路和铁路运输量，因燃油短缺只有1990年的40%。这种短缺造成了恶性循环。比如，因缺乏足够的煤来运转钢铁厂，火车运输所需要的钢轨开始缺乏，导致火车很少甚至停运。由于交通不便，向工厂运输煤炭变得更加困难。
制造业方面。以能源作为动力的工业产量急剧下降，1996年的钢铁产量只有1990年的36%，水泥则只有1990年的32%。这些部门的产量降低又影响了汽车、建筑和农业的发展。
公共健康方面。许多医院和诊所缺电、冬天无法取暖，照明和医疗设备不足，甚至不能为病人提供热水。居民的日常照明、取暖和烹调也都受到影响。
图：2006年拍摄的一张卫星照片显示，朝鲜国境基本漆黑一片。
朝核问题
朝战期间，朝鲜曾受到美国的核威慑。战争结束后，美国在韩国部署了战术核武器（直到1991年秋，布什总统才在未正式通告的情况下，命令拆除所有剩余核武器，该工作持续到1991年末结束。）
为了政权安全，战后朝鲜一直积极谋求研制核武器，但长期没有太大的进展。
1986年，朝鲜在宁边运行了一座可以生产钚的天然铀石墨反应堆，朝核问题正式引起国际社会的关注。
苏联解体后，俄罗斯和独联体国家许多从事核研究的科研人员失业。朝鲜充分利用这一机会，将数十名独联体核科学家聘请到本国工作。据巴基斯坦的“核弹之父”阿卜杜勒亲口承认，他曾于1990年之后卖给朝鲜P-1、P-2两种型号20多个铀浓缩用的离心分离机，还访问过朝鲜、参观过朝鲜的核设施。
90年代，美国中央情报局（CIA）做出结论：朝鲜已利用1992年以前生产的钚制造出1或2件核武器，成为事实上的核武器国家——虽然当时的朝鲜被认为尚未拥有可投入现役的核弹头。
1993年3月，克林顿总统决定对朝鲜施加压力，要求其开放国际原子能总署所指定的设施进行检查。朝鲜不同意，反宣称要退出其1985年12月底签署的《核不扩散条约》。第一次朝核危机爆发。
经济援助换和平
克林顿政府首先考虑以武力解决朝核问题。
1993年2月25日，美国决定恢复1991年底停止的美韩“协作精神”联合军事演习，宣布停止驻韩美军撤离的第二阶段计划，向韩国部署两个“爱国者”导弹中队和B52轰炸机，并将一支包括两艘航空母舰在内共30多艘军舰组成的美军舰队部署在朝鲜附近海域，甚至在军中发放了对朝“作战手册”等。
1993年3月1日，美国将朝鲜视为能带来核扩散危险的“潜在的敌对性的国家”之一，提出对于这种国家除了正规军作战之外，还要采取暗杀领导人、建立亲美政权等“特殊作战手段”。
1993年12月，美国国防部制定“朝鲜半岛战争方案”，决定投入54万人和相应的现代化武器——与1991年海湾战争投入的兵力相当，来实施战争计划。
1994年初，美韩联合部队司令部又提出“5027作战计划”，决定一旦朝鲜半岛发生大规模的武装冲突，美国将立即向朝鲜半岛增兵以支援韩国，武力统一朝鲜。
朝鲜则宣布全国处于“准战时状态”，并于1994年3月宣布将于三个月后退出《核不扩散条约》。对抗步步升级，战争似乎一触即发。
三个方面的因素，使得美国最终没有选择武力：
（1）韩国阻止。解密资料显示，美国当时准备对朝核设施进行“外科手术式空中打击”，克林顿亲自给当时的韩国总统金泳三打电话，要求给予配合。但金泳三坚持“不想成为民族的罪人”。
（2）美方对战争的评估不太乐观。当时的国防部长佩里在向克林顿总统提供的一份报告中称，在最初90天里，美军将死伤5.2万人，韩国士兵死亡可能超过49万，美财政支出超过610亿美元。
（3）对中俄立场的考量。美国政府认为，虽然当时中俄都处在转型期，特别是俄罗斯实力大不如前，但如果第二次朝鲜战争爆发，两国可能依然不会愿意其邻国发生战争。
克林顿政府转而采取“经济援助换和平”政策。在一次公开演讲中，克林顿说道：
“我们每年应该对外援助600亿美元，对于20000亿美元的政府预算来说，这真的算不了什么。而且这比发动一场战争要便宜得多。我们单在伊拉克战场（海湾战争）上就己经花费了3000亿美元。所以，花钱来构建一个拥有更多的合作者、更少的恐怖分子、更大的经济增长可能性以及更加繁荣的世界并不昂贵。”
美国给了朝鲜多少援助？
美朝双方于1994年10月21日达成《美朝核框架协议》。美国承诺向朝鲜提供援助，朝鲜则答应冻结并最终拆除其石墨反应堆及其他相关核设施，并保证不退出《核不扩散条约》。随后，对朝经济援助作为框架协议的主要内容，开始正式执行。
1、食品援助
1994年，当美朝还在进行核框架谈判时，朝鲜曾请求美国提供食品援助，但遭拒绝。《核框架协议》签署后，美国正式启动对朝鲜的粮食援助。
1995年夏天，洪水毁掉了朝鲜300万吨紧急粮食库存，朝鲜向国际社会发出援助请求。1995年10月8日，世界粮食计划署呼吁美国赞助880万美元的食品。随后，美国通过联合国儿童基金会向朝鲜捐赠2.5万美元，通过联合国人道主义事务部赞助朝鲜20万美元。这是美国向朝鲜提供食品援助的开端。
1996年2月，美国通过世界粮食计划署向朝鲜提供了价值200万美元的食品。
1996年6月6日，联合国国际发展部的一位工作人员向美国国防部反映朝鲜的食品短缺情况很严重，建议美国通过世界粮食计划署给朝鲜有限的人道主义食品援助。几周后，克林顿政府公开表示援助朝鲜620万美元。此后，美国持续向朝鲜提供大规模的食品援助。具体援助数额，如下表所示：
图表资料来源：李志芳《探析二战后美国粮食外交的演变》
仅据上表：在1995年到2005年期间，美国共通过世界粮食计划署向朝鲜援助了200多万吨、价值7.01亿美元的食品。
另据美国议会调查局2011年6月26日发布的《对朝援助报告》显示：从1995年至2010年，美国向朝鲜提供的粮食援助规模达到7.0815亿美元（225.8164万吨）。美国对朝鲜食品援助的种类主要是大米、玉米、小麦和肉类。这些食品的90%以上是通过世界粮食计划署负责在朝鲜进行分配的。直到朝鲜2009年驱逐粮食评测监督人员后，美国才全面中断对朝粮食援助。
2、能源援助
1994年签署的《美朝核框架协议》规定：
“建立由美国领导的国际组织，在2003年以前为朝鲜建设总功率为2000兆瓦的轻水反应堆，以取代朝鲜的石墨核反应堆，为朝鲜提供能源。在轻水反应堆建设期间，为了缓解朝方的能源危机，美国同意每年向朝鲜提供50万吨燃料用重油。”换言之，能源援助是美国为朝鲜冻结核武器计划所做出的“补偿”。1995年3月9日，朝鲜半岛能源开发组织成立。其主要任务是落实核框架协议，提供技术和资金支持，包括帮助朝鲜建设两座轻水反应堆、为解决电力不足每年向朝鲜提供重油等。美国对朝鲜能源援助由此开启。
(1)援建轻水反应堆。
1997年7月，韩国轻水反应堆企划团首批工作人员77名飞抵平壤，工程设备和器材等物资约九千吨也运至朝鲜。1997年8月19日，轻水反应堆在朝鲜新浦市破土动工。据朝鲜半岛能源开发组织估算，该项目预算为46亿美元，韩国同意支付70%，日本同意支付10亿美元，欧盟同意出资7500万欧元。
因朝鲜秘密从事核武计划引起美国怀疑，援朝轻水反应堆工程进展缓慢。按原定计划，第一座核电站应于2003年以前竣工，但截止2002年3月底，轻水反应堆的设备采购仅完成了43%，两座轻水反应堆的基础工程分别完成了50%和56%。
2002年12月，美国认为朝方违反1994年协议，停止向朝提供重油，朝鲜则宣布解除核冻结。2003年1月，朝鲜退出《核不扩散条约》。同年11月，朝鲜半岛能源开发组织在纽约宣布工程暂停一年。2004年11月，工程计划再冻结一年。
2005年11月，朝鲜半岛能源开发组织正式宣布停建朝鲜轻水反应堆，韩美人员全部撤离建设工地。
援朝轻水反应堆工程于1997年8月正式动工，计划投资46亿美元，实际投资15.6亿美元，其中韩方负担了11.3亿美元。工程原计划2003年完工，但最后完工部分仅为34.54%。2006年10月9日，朝鲜宣布进行了核试爆。朝鲜半岛能源开发组织认为，截至2004年底他们已为该工程投入了近19亿美元，既然朝鲜继续进行核试验，须依协议偿还这笔资金。朝鲜外务省发言人则公开要求美国就轻水反应堆的停工补偿朝鲜的损失。
(2)重油援助。
根据《美朝核框架协议》，朝鲜半岛能源开发组织成立之前，美国已向朝鲜提供了15万吨重油。
朝鲜半岛能源开发组织成立后，美国每年向朝鲜提供50万吨重油。美国承担主要的对朝重油运输，并负责向其他国家募集资金。至2003年底，美国政府共向朝鲜提供了价值4亿多美元的能源援助，这些经费被主要用来建造2座轻水反应堆、提供50万吨重油和支付朝鲜半岛能源开发组织的行政费用。
在1995-2004年朝鲜半岛能源开发组织对朝鲜的能源援助中，韩国共出资13.644亿美元；日本耗资4.809亿美元；美国花费了4.051亿美元，欧盟赞助了1.214亿美元。其中美国提供了3/4的重油援助。
2007年2月13日，第六轮六方会谈达成协议，朝鲜承诺全面申报其所有核计划，包括石墨反应堆及后处理厂在内的一切现有核设施去功能化。以此为条件，美国向朝方提供相当于100万吨重油的经济、能源及人道主义援助（其中包括已向朝鲜提供的10万吨重油）。
2007年9月28日，美国总统布什批准向朝鲜提供2500万美元的能源援助，用于购买5万吨重油并将其运送到朝鲜。此外，美国还计划向朝鲜的医院提供发电机等。据报道，这一项目由美国国际开发署统领4家美国民间机构实施，医用发电机的援助项目金额达数百万美元。
根据美国议会2011年6月发布的《对朝援助报告》显示，从1995年至2010年，美国向朝鲜提供的粮食、能源、药品等援助规模共达到13.1285亿美元，其中美国向朝鲜提供了相当于1.46亿美元规模的重油，为建立朝鲜半岛能源开发机构提供的资金达到4.037亿美元，药品等各种日用品的援助规模达到1000万美元。
图：2000年10月23日，平壤，朝鲜儿童在美国援助的面粉和食用油前玩耍。
收效甚微，和平无望
时至今日，已可清晰看到：美国的援助，并没有使朝鲜政府放弃拥有核武的欲望，也没有延缓朝鲜发展核武的进程。
1、美国的政策执行机制，一再成为朝鲜拒绝履约的借口
美国政府内部，对援助朝鲜存在强烈异议。这种异议对“经济援助换和平”政策的执行造成了一些波折。比如：
（1）克林顿执政时期，国会中的共和党领袖认为美国援助朝鲜的粮食，很可能会被朝鲜挪为军用，帮助其维持政权，且会鼓励朝鲜以军事手段进一步敲诈国际社会。他们认为，对朝鲜最好是不要进行任何形式的人道主义援助，以加速其自行崩溃。
国会常为援助设置障碍，导致援助中断。如1998年6月，国会议员以“轻水反应堆是对朝鲜核计划进行的危险的、不合法的奖赏”为由，拒绝履行核框架协议。1998年7月，克林顿政府得不到国会拨款，一度无法继续履行每年提供50万吨重油的承诺。1999年6月30日，国会又将克林顿要求的对朝5500万美元重油拨款，削减了1500万美元。
（2）小布什执政后，重估对朝政策。小布什不断地对朝鲜提出批评，认为朝鲜连新闻报道自由都没有，其国家领导人能否遵守承诺值得怀疑。比如：
2001年3月20日，布什更换了克林顿时期负责制定对朝政策的全部官员。2001年5月1日，美国再次宣布朝鲜为七个支持恐怖主义的国家之一。“9.11事件”发生后，布什警告，如果平壤研制大规模杀伤武器，它要对此“负责”。
在2002年1月的第一次国情咨文中，布什将朝鲜、伊拉克和伊朗列入“邪恶轴心”，称它们“武装威胁世界和平”。5月6日，美国副国务卿博尔顿在以“超越邪恶轴心”为题的演讲中说：“尽管它的人民正在挨饿，平壤的领导人仍然花大量的钱财获取能够生产传染性的药剂、毒素和其它初级生物武器的生物技术基础设施，朝鲜可能有能力在数周内生产足够量的生物药剂用于军事目的，并且有各种手段投送这些致命武器”。
2005年9月，美国财政部指控朝鲜利用澳门汇业银行的账户从事洗钱和伪造美元活动，下令美国金融机构停止与这家银行的商业往来。澳门汇业银行随后中止与朝鲜的业务，冻结了朝鲜政府在该行的美元存款。
尽管小布什政府和奥巴马政府基本没有中断过对朝鲜的援助，但其政策执行过程中的各种曲折，均成为朝鲜拒绝履约的借口。朝方多次指责美国没有兑现《核框架协议》的承诺。
2、朝鲜极度不满美国要求监管援助的用途、并将人权与援助挂钩
克林顿时期，对朝援助有很明确的交换目的。如：
（1）换取朝鲜参加和谈。1997年四方会谈开始前，朝鲜提出，如果不能得到美国和韩国150万吨、价值4亿美元的食品援助，就拒不参加四方会谈。7月14日，美国政府宣布，将赠送价值1620万美元的剩余粮食给世界粮食计划署，用于分发给朝鲜儿童；并赞助美国私人志愿者，组织价值1080万美元的剩余粮食，用于分发给老人。8月4日，中、美、韩、朝四方会谈首次预备会议，遂在纽约顺利举行。
（2）换取朝鲜允诺检查“核设施”。1998年8月17日，《纽约时报》披露在朝鲜金昌里发现“地下核设施”。美国认为朝鲜违反了1994年的核框架协议，强烈要求对此设施进行核查，遭到朝鲜拒绝。1999年1月，朝鲜提出条件，表示：如果美国提供100万吨粮食给朝鲜，可以让美国检查金昌里。克林顿政府在3月22日宣布：将继续通过世界粮食计划署，向朝鲜追加10万吨的玉米和大米，价值3000万美元。几天后，美国农业部又宣布另外40万吨的食品援助将在运往朝鲜。朝鲜方面则改口宣布同意美国检查金昌里。
诸如此类情形，在克林顿执政时期已形成一种近乎固定的“交易模式”。
小布什执政后，对援助朝鲜的政策进行了调整，要求援朝项目的实施须由国际组织监管，且援助须与人权挂钩。比如，2002年12月6日，美国宣布，是否提供食品援助，将“取决于朝方改进国际观察人员监控捐赠食品的情况”。
再如，2004年10月18日，小布什在白宫签署了《朝鲜人权法案》。法案要求：
“对朝人道主义援助要和朝鲜的人权进步联系起来，如果朝鲜不能改变人权状况，美国应该停止援助；对朝援助和朝鲜是否允许国际组织进入和监控的程度挂钩；在今后4年内投入800万美元，将对朝鲜进行‘美式宣传’的广播时间增加到每天12个小时，包括向朝鲜发放收音机器”。
朝鲜对这些改变反应激烈，无法接受，一再抨击“美国企图颠覆朝鲜体制”。
3、“核武研制”与“援助敲诈”并行不悖
朝鲜以核武研制为筹码，向美国索取援助的方法屡试不爽。一旦美国要求朝鲜停止研发核武，朝鲜便会提出援助要求。
比如，2003年12月9日，朝鲜外交部表示，如果美国把朝鲜撤下支持恐怖主义的国家的名单，并向朝鲜提供能源和经济援助，朝鲜将会冻结核计划。朝鲜外交部一名发言人说得很直接：
“作为对我们冻结核计划的回报，美国必须把我国的名字从支持恐怖主义国家名单中删除，取消对我国的政治、经济和军事制裁和封锁，同时给予我们重油、电力等能源援助。……我们绝对不会白白地冻结核计划。”
随着核武研制的进展，朝鲜不断提高谈判条件。比如，2004年6月的第三轮六方会谈，美国允诺：
“如果朝鲜可以放弃核武器，美国可以给予朝鲜永久性安全保证，协商解决朝鲜的能源问题，讨论正常化美朝关系和减轻美国对朝鲜的制裁，把朝鲜从支持恐怖主义的国家名单中删除。同时，日本和韩国将向朝鲜提供重油。”
但朝鲜拒绝接受这一条件，提出了更高的价码：“（除非）从他国得到每年可发电200万千瓦的燃料，否则便会试射核武器”。
图：运送中国援朝物资的卡车
4、其他渠道的援助，让朝鲜逐渐摆脱了对美日韩援助的依赖
美日韩之外，朝鲜亦在谋求其他渠道的援助，以维系政权的存续。以中国援助为例：
1996年5月，中朝签订《经济技术协议书》，规定中国每年支持朝鲜50万吨粮食、120万吨石油、150万吨煤炭，其中一半以上是无偿援助。据联合早报统计，1995年到2001年5年间，朝鲜所获粮食援助总计410万吨，其中200万吨来自中国。中国援助朝鲜的其他物资的总量尚不得而知，间接数据则显示其规模相当可观——据统计，仅在2000年，从丹东火车站进入朝鲜的中国战略物资就有：原油7500灌车计30万吨；大豆500车皮计12000吨；原煤5000车皮计18万吨；载重卡车500辆；工业机械200余套等。中朝贸易近十年来亦不断增加，使得朝鲜对外贸易额已恢复并远远超过了1990年的水平。中朝贸易约占朝鲜对外贸易额的80%左右。这些都大大减轻了朝鲜的经济压力，也使其在面对美国时立场越来越强硬。
5、伊拉克战争，予朝鲜政权以极大的刺激
朝鲜积极发展核武，除了想提高与美国谈判的筹码之外，与2003年伊拉克战争带来的刺激也有很大关系。朝鲜与伊拉克，都被美国怀疑拥有核武器和大规模杀伤性武器，也都被美国视为“邪恶轴心”和“无赖国家”，都是被美国列为核打击对象的7个国家之一，都被强烈要求接受国际原子能总署的核查。伊拉克在一个多月之内被美军攻下，强化了朝鲜“没有核武器就没有真正的安全”的认知，强化了其研制核武的决心。
惟朝鲜政权拥有核武之后，朝鲜半岛的和平，在今天反变得更加岌岌可危了。
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