11，阎明复：要制定政党法

外面反“资产阶级自由化”的“大气候”，并没有能改变中央政改办的“小气候”，没有能阻挡住赵紫阳、鲍彤们进行政治体制改革方案设计的脚步。在那段反自由化政治高压下的日子里，各专题研讨小组的研讨工作在赵紫阳主持的中央政治体制改革研讨小组领导下，也全面展开。

1986年12月下旬，为了配合各专题组的研讨工作，政改办也调整了内设部门和人员分工，加强了联络组的工作，对每个专题研讨小组，中央政改办都设有专门的联络人员，采用“若即若离”的方式，与专题组保持联系，掌握动态。政改办内设的综合组和秘书组正式分开，但我和吴国光仍然跨组，在参加综合工作的同时，也兼顾秘书组两个内部刊物的编发工作。在随后的研讨工作中，根据工作的需要，政改办又曾数次调整了内设机构和人员配置。

在11月研讨小组第一次会议之后的几周内，政改办研究工作的重点，仍然是以党政分开问题为主，兼顾其他。

在12月3日的例会上，高山（此前为中国经济体制改革研究所室主任）说：小平提出的党政分开，是着眼于效率。而在民主政治条件下，党政分开是解决党的执政方式问题。我们现在搞党政分开，受制于三个条件：党的性质，是无产阶级政党；我们的目标是要发展民主政治；在中国的现实条件下进行。有这三个约束条件，真正做到党政分开难度极大。可以考虑，先解决党与社会组织的关系问题，这是党政分开的基础；把国家政权中的决策机构与执行机构分开，重点解决党与执行机构的关系问题，保证执行机构的独立依法活动，这也是小平提出的解决效率问题；最后，把党内决策与国家决策区分开来，做到党内决策程序化、党向人大提案程序化、党向人大推荐干部程序化。

在12月12日的例会上，李丹钢（此前为中央办公厅调研室工作人员）谈到，现在党政分开已经看得比较清楚的，主要有十个问题，即：党组问题、对口部门问题、书记分管问题、政法委问题、宣传部统战部分管政府部门问题、分管常委问题、财经外事领导小组问题、党中央的临时机构问题、政府机构中的机关党委问题。但也还有几个看不清楚的问题，如党管干部问题，中央、地方、基层党组织各自的职能问题，党与各民主党派、群众团体的关系定位问题，等等。孙方明（此前为中宣部朱厚泽部长的秘书）在会上提出，看党政是否分开的标准，一是党对国家事务不直接做出决定；二是党的决定只对党员和党的组织有约束力；三是没担任国家机关职务的党员不是国家公职人员；四是党的机构不是行政机构。

12月16日下午，政改办举行例会，继续讨论党政分开问题。在大家发言之后，鲍彤再次就这个问题进行了重点发言。

在谈到改变“党的领导”的观念时，鲍彤说：要改革，更深刻的是观念问题。有一个根本观念要研究，即党的领导。英国剑桥辞典对领导的解释是指路，走在前头，发命令。中国的实际情况下，党的领导地位、领导作用与领导权力是不同的，我们要讲党的领导作用，但是要淡化领导地位与领导权力。这就是小平讲的，党组织不应高于政权或其他社会组织。党要有自我限制。人大与政府的权力，是宪法规定的，党不能行使。权力问题要从人民共和国的体制考虑，这不是削弱党的领导，而是实现党的纲领。权力是来自人民而不是来自党，这是一个根本问题。淡化党的权力这个概念，有利于加强党和人民的关系，防止腐化。党内同志要明确，党没有特权。党的领导地位也要淡化，不要天天放在嘴巴上，领导谁？领导人民吗？你一讲领导，就有一个被领导的问题，谁是被领导？人大、政府、人民就成了被领导，党就成了高于一切的了。

关于党政分开的好处，鲍彤认为有这么几条，也可以说是党政分开的宗旨和目的：一是对党本身大有好处，可以使党非行政化、非权力化，避免党本身的官僚化，减少党本身的事务，缩小党直接干预的范围，集中力量做好党应做的工作。二是有利于形成政权的工作系统，大大提高政府与行政的工作效率，小平多次讲党不应有特权，高于一切之上，意思是说党存在着与党的性质不相称的权力。1942年他就提醒说，这是一种危险。当初的预见，现在已经有大量事实可以证明。党的权力化对党没有什么好处，反而破坏党与群众的联系，败坏党在群众中的威信，使党患上腐败的可怕疾病。我们党确实干预了相当多不应由党做的工作，影响了行政权的统一和效率的提高。多一个层次，就多一回扯皮，不从制度上解决不行。第三个好处，党政分开可以使党更好地支持人民行使当家作主的权利，对提高人民积极性大有好处。党政分开后，政府、人大、政协渠道畅通，人民参与的渠道会更畅通。党不包办国家事务，那么人民群众就有积极性。第四个好处，小平讲要使社会更有活力，是讲要更有效率地处理问题。如果总受到党的机关干预，则不可能有灵活反应。党的组织是集体领导，行政工作要求个人负责，这二者扯到一起，责任不清，效率就提不高。所以说，我们搞党政分开，原则是清楚的，一是党在宪法和法律范围内活动，二是党不是行政组织，有这两句话就够了。

党政分开问题，是那个阶段政改研讨中一个离不开的主题。研讨者们的思路越来越清晰，改变“党领导一切”的执政方式，是中国政治体制改革的关键所在。这个问题不解决，其他相关问题都难以解决。这其中，除了党政关系、党群关系、党与其他各类社会组织的关系之外，还有一个十分重要但又十分敏感的问题，这就是执政党与其他政党的关系。

在现阶段的中国，除了执政党中国共产党以外，中国还有八个所谓的“民主党派”。这些党派，在过去中共取得政权的过程中，是中共的“友党”，1949年参与组建了中共领导的“联合政府”，但在此后几十年的历次政治运动中受到严重的排斥打压，已经基本被边缘化。到了80年代，虽然形式上的“中国共产党领导下的多党合作制度”得到了恢复，但实际上，作为中共一党专制的花瓶和“统战工具”的状况并没有得到改变。1986年邓小平重提政治体制改革以后，改革和完善“党领导下的多党合作制度”问题，被作为政治体制改革的重要内容，重新提了出来，并被纳入了“社会主义民主专题”。

12月17日下午，受室里指派，笔者和徐冲（此前为铁路高级法院审判员）两个人前去中共中央统战部，听取社会民主专题组关于多党合作方面研讨的情况和建议。阎明复部长带领统战部的研究室主任、研究所所长、党派局局长，亲自接待了我们，与我们一起座谈了三个小时。当晚，我和徐冲向鲍彤汇报了统战部之行的情况。

在统战部这个“沟通会”上，阎明复首先提出一个重要问题。他说，从一国两制的前景看，香港回归后，将有代表参加人大；如果台湾也统一了，国民党也要参加政权机构。这样，在我们的政权中，除了共产党和八个民主党派以外，将会出现一个名符其实的反对党。将来人大、政协的政治环境会发生一个重大变化，这就是有反对党出现。1946年的国民参政会，我党是少数，一部分友党支持我们。将来，我党是多数，八个民主党派还会不会支持我们，是否会被国民党争取？这个问题十分重要。所以，从现在起就要考虑民
党派在国家政治生活中的作用，包括其自身建设都需要研究。

阎明复部长是当时中共体制内难得的开明领导人之一。他提出的这些问题，十分具有开放性和前瞻性，涉及到未来中国逐步走向统一后，新的形势将对中共提出的机遇与挑战。在当时的中共党内，能这样看问题，并敢于这样提出问题的领导者，确实少之又少，这让笔者十分钦佩。

阎明复说，现在民主党派没有党纲。在人大中民主党派代表所占的比例、要不要成立党团都要研究。现在各个民主党派是代表地方、个人参加会议，将来要代表本党派。我们现在是党禁，只承认八个党派，反对组新党，对这个问题也要研究。应该考虑制定政党法来规范。我国的民主党派是先天不足，没有党纲，更像政治团体。后天又失调，由我们党包办代替。耀邦同志曾经提出，一定要想办法解决民主党派的经济独立问题。目前我们正在搞这方面的试点。

阎明复讲到的另一个问题是政治体制改革中怎么进一步搞好党派工作。他说，从我们的角度看，统战工作主要就是八个民主党派的问题。政治体制改革，就是要在我党能承受的范围内，加强民主党派的参政、议政、监督三方面的工作。参政的形式，是通过各级人大、各级政府。我们现在省一级还可以，在四、五个省市有民主党派的副省长。但是他们不是作为党派代表参政的，而是作为非党人大代表参政的。从议政角度说，现在通过人大、政协进行，情况还可以。监督方面，国务院最近成立监察部，我们准备建议安排一、二名民主党派人员担任副部长，以提高民主形象，也有利于行政监督机制的完善。我们现在的监督是自我监督，如果能充分利用起现在的体系，如政协的各个工作委员会，人大的各个委员会，监察部等形式，就可以很好的发挥作用。

在谈到政协问题时，阎明复说，政协的问题比较多。从五届政协以来，政协从政治协商的场所变成了干休所，安排老干部的场所。开会分组讨论会，是按照党派系统开，简报也没有人看。现在全国各级政协有委员38万人，工作人员6万人。宪法中没有对政协的地位、作用做出明确具体的规定，这样下去不行。（在向鲍彤汇报时，我评论说，在这个意义上，政协也是“非法组织”。）阎明复提出，政治体制改革中，政协工作方面，应考虑明确和解决三个问题，一是政协的性质、在国家政治生活中的地位到底是什么？二是政协的运行方式也要制度化和法律化；三是政协的组成方式也要有明确说法。政协要不要设名誉职务，这类委员占多大比例，应该有个大体的原则。

那么明年政协换届能干点什么？阎明复说，我们考虑，一是尽可能减少政协委员中荣誉职务的比例，更多吸收有议政能力的人参加政协；二是制定和通过政协的议事规则；三是加强政协提案的法律约束力；四是加强政协的监督作用。如果这几条原则大体能确定，从现在起就要做工作。如果想做的事太大太多，怕实现不了。

鲍彤在听我们汇报的过程中，和后来结束时，对阎明复提出的这些问题表示赞同，认为确实需要认真研究。他还补充了这样几条意见，一是反对在县一级搞政协。县级政协实际上养的都是共产党的老干部；二是政治体制改革要研究应该不应该支持民主党派制定自己的党纲；三是统战部可否考虑，就哪几个必须进行改革的问题自行向中央提出报告。从他们那个角度提出，可能会更顺一些。

对鲍彤谈的第三个问题，我的理解是，改革中共一党执政的政党制度，是政治改革中极为敏感的问题。考虑到老鲍作为紫阳秘书的身份和中央政改办当时处于政治漩涡中心的实际情况，为了减少政治风险，这样一些敏感问题，由具体工作部门提出，效果确实可能更好一些。

12月24日下午，中央统战部和中央政改办还联合召开了一次民主党派和无党派人士座谈会。邀请了民盟中央副主席钱伟长、民盟中央执行局副主任罗涵先、民盟中央常委千家驹、民革中央副主席贾亦斌、民建中央委员吴大琨、农工民主党中央执行局副主任章师明、九三学社中央执行委员赵伟之、九三学社中央候补执行委员金开诚、无党派人士程思远等到会，听他们谈了对政治体制改革的想法，和对多党合作问题的改革思路。在发言中，几乎每个民主党派人士都涉及到了一个要求，这就是，民主党派要成为真正的政党，要有自己的党纲，有自己的言论机构。著名的无党派人士程思远在会上甚至明确提出：“依据宪法，任何政党都要在宪法和法律的范围内活动。‘党指挥一切、领导一切’这个说法是违宪的！”

“违宪”这个说法在当时提出来，确实让人振聋发聩。它道出了党外民主人士对当时的“共产党领导下的多党合作”制度的不满甚至愤慲，道出了他们对中共转变执政方式，依宪执政的强烈要求和渴望。作为政治改革方案研讨和制定者的赵紫阳、鲍彤和他们的部下们，能够理解这个说法的含义，但在当时能做到的，也许会十分有限……