15，党内民主要从中央做起

党内民主，历来是中国共产党所一再宣称的党内政治生活的基本原则。但是中共建党以后的半个多世纪里，党内的民主生活却很少正常过（所谓正常指符合党章规定）。到了文革时期，毛泽东的个人崇拜发展到了极端，党内的正常组织生活秩序被破坏殆尽，党章几乎成了一纸空文。中共十一届三中全会以后，党内生活秩序开始得到恢复，但实际情况按照党章、党内政治生活十二条准则（全称《关于党内政治生活的若干准则》，是中共在总结毛泽东时期党内民主生活遭破坏的历史教训基础上，为保证党内民主生活正常化、规范化而制定的党规性文件，1980年2月中共十一届五中全会通过）规定的要求却仍然相去甚远（当然，十二大党章中也仍有许多需要修改完善之处）。1986年10月，由赵紫阳主持的政治体制改革研讨开始以后，党内政治生活民主化问题，就顺理成章地成为政治改革所要解决的重要专题之一。

党内民主专题，全称是“党内民主和党的组织专题”。要搞好这个专题的研究，需要有一个熟悉党内高层情况、党务工作经验丰富而又富有改革意识的人来主持。在研讨小组第一次会议上，赵紫阳点名由中央政改办的负责人之一，中共中央办公厅副主任周杰担任这个专题研讨小组的负责人。周曾经长期在胡耀邦直接领导下工作，为人谦和，作风慎密，是主持这项工作的合适人选。

1986年11月25日，由周杰主持的党内民主专题小组办公室正式开张，该小组初期有8人。小组以对外委托课题、对内开座谈会、收集资料、阅读文件等方式进行了积极的工作。中央政改办派出的专题小组联络员陈小鲁、黄海也经常参加他们的活动。

就在党内民主专题研讨小组的工作刚刚开展不久，1987年1月，党内元老以“反自由化不力”为名，采用非正常方式迫使中央总书记胡耀邦辞职。这一事件的发生，和其后“反资产阶级自由化”浪潮的高压，无疑给以推进党内政治生活民主化、正常化为目标的这项专题研讨带来了诸多方面的困惑和困难。但专题研讨仍然在艰难中进行着。

1987年2月6日下午，中央政改办举行“党内民主专题汇报会”，政改办和专题小组办公室的全体研究人员到会。会上，周杰将专题小组成立后两个多月来的工作情况作了介绍，并重点讲解了专题组已经形成的汇报提纲初稿，向政改办的研究人员征求意见。就在前不久，中央研讨小组举行的第二次会议上，赵紫阳和研讨小组其他成员已经重点就党内民主、十三大的改革等方面的问题发表了大量的意见。这些意见，专题小组的提纲大都已经吸收了进来。在周杰介绍提纲稿，及大家发表了意见之后，鲍彤对这个提纲也谈了自己的看法。

鲍彤很清楚当时来自党内左派们的压力，知道说话稍有不慎就可能被扣上“自由化”的帽子。但是他仍然有针对性地就党内民主问题谈了六点意见：

第一，对党的最高领导人也应该建立监督制度。应该规定，不能模范地执行民主集中制的人不能担任党的书记，缺乏公道、正派、守纪律品德的人不能担任书记。应该对党的高级领导人建立起监督制度。现在的稿子中缺少一个对这个问题的归纳，如果中央领导同志同意，应该考虑建立哪些制度，建议这些制度由谁来搞。

第二，中央委员会的作用。中央全会一年开一次，恐怕不行。中委应该懂得如何监督，如何集中全党的意志，如何处理全党全国最重要的问题。

第三，保障党员的民主权利问题。是否可以考虑单独作为一个专题。我赞成八大党章中的提法，剥夺党员权利就是违反党章。要建立畅通的党员反映意见的渠道。基层党代会应该讨论本地区群众的要求、情绪、意见。这种会议同工作会议不同，不是上下级关系，而应该是民主的，党委要听党代会代表的。

第四，干部的民主管理问题，还不大明确，应该具体化。第一步是不是先做到真正的民主选举。监督怎么搞，也要有点具体办法。
第五，要有明确的具体步骤。不要从党章修改不修改的角度来考虑，而要按照迫切性和条件成熟程度来考虑。中央、基层，一头一脚，还有干部调整等等。

第六，要着眼于全党积极性的发挥。最终可否讲要形成一个“团结民主”的局面，或是“团结和谐”的局面。紫阳曾经问我，哪种概括更好，我向他提了“民主团结稳定和谐”八个字。

在中央政改办和专题小组的共同努力下，党内民主专题的汇报提纲终于成型。1987年3月28日下午，中央政治体制改革研讨小组第四次会议在中南海举行，听取党内民主专题研讨小组汇报。出席会议的有中央研讨小组赵紫阳、胡启立、彭冲等3人，田纪云、薄一波请假。会议特邀胡乔木、高扬（时任中央党校校长）二人参加。其他参加者有党内民主专题小组周杰等9人，其他专题小组负责人温家宝等7人，中央政改办鲍彤等23人。

周杰在会上就党内民主的专题研讨做了汇报。

在周杰汇报到党内民主也要抓两头时（所谓“抓两头”，是指党内民主生活正常化也要从中央和基层两方面做起），赵紫阳说，党政分开现在是讲抓两头，这个是有道理的。党内民主是不是也是这样？说中间可以缓一点，根据是什么？中央和基层民主问题抓两头，理由如何？民主问题我们说过中央和基层吗？

胡乔木说，关键是中央，中央搞好了基层就好办了，这个问题可以再议一下。

赵紫阳接着说，还有一个问题，前一段有同志不太赞成民主集中制这个说法，是什么意见？毛主席说过的民主集中制，民主是手段，集中是目的，这要斟酌。和我们现在说的民主是不是一样？胡乔木回答道，有同志说民主中就已经有少数服从多数的意思，但它不能成为一个组织原则。赵紫阳似乎对这个回答不满意。再问了一句，有的同志不赞成提民主集中制意思是什么呢？鲍彤回答说，就是说民主本身就有了集中的意思不必再提集中。赵紫阳说，资产阶级民主也是少数服从多数嘛。集中指导下的民主，这个说法似乎不妥当，是不是还要这样提？好像事先划了这么一个框框，是不是不用这个意思，可以再研究一下。从过去的理解，是上面先定了，然后再通过一下民主形式。这是个问题。

当周杰汇报中建议撤销市县一级党委常委会时，赵紫阳问，说全委会（按照中共党章规定，各级地方党代会选举产生同级党的“全体委员会”即全委会，全委会产生“常务委员会”即常委会）是决策机构，全会闭会期间会不会书记一个人说了算？当然这说的是地方党委。鲍彤回答说，所以考虑到加强配套，一是取消常委一级；二是减少全委会人数，三是加强议事制度。赵紫阳说你一个月开一次会也是加强了书记的作用，全会要增加次数。高扬补充说，全委会开的少会出现个人说了算。不一定是第一把手说了算，一两个书记就搞坏了。

赵紫阳接着说，有些事不能一下子理清，全委会闭幕期间还是要有个集体领导机构，但注意不要影响全会的决策作用，否则就变成加强书记的作用了。从实际出发，一是要加强全委会，二是要限制书记个人权力，三是加强常委作用。第一步这样可能好一些，不然全委会不能经常开，势必造成书记说了算。

高扬插话说，我个人看书记可以减少，一正一副或者两副就可以，这样碰头会就可以减少。（在当时体制下，地方党委大都有多名副书记，有时遇有重大问题，甚至不召开常委会，几个正副书记开个小会就定了，这种会就叫做“书记碰头会”。这种决策方式违反中共党章。）赵紫阳说，可以不搞副书记，省里大事提到常委会议定，要加强常委会和全委会的作用。取消常委现在看时机不成熟，严格来说只能减少一个层次，这就是书记碰头会。

赵紫阳还建议省长、市长不要当党委副书记，党委的副书记是专职协助书记搞日常党务工作。要形成这样一种体制，常委会集体领导集体决策，党的日常工作书记来管，政府日常工作省长来管。他说，关于撤销常委会，上次（指研讨小组第二次会议）议的时候认为可以，现在看来实际上可能不可行。

当周杰汇报到关于纪委的职能问题时，赵紫阳问，不正之风属于党纪还是属于政纪呢？党纪由党管，政纪由政府管，这个问题怎么分才好？以权谋私是党纪管还是政纪管？一个区长以权谋私是监察部门处理还是纪委处理？他说，尚昆同志曾经提过多次，什么是党风，党风不正指的是什么？赵紫阳认为，我们现在基本上是以党纪代替了政纪。高扬插话说，我们是党专政，不犯党纪，犯了别的没大事。赵紫阳说，也有些事违反了法纪，但是不犯党纪，如走火打死个人。他认为应当先搞法纪政纪问题，再从党纪上考虑。鲍彤补充说，应该是法、政、党这样的顺序处理为好。这就理顺了。

赵紫阳又问，什么是党的纪律？鲍彤回答：违反党章与党的决议。赵紫阳说，党的纪律是不执政时期传下来的。有些在党执政之后可以不归入党纪，纯粹的党纪就是党纲、党章、党的决议。什么样的情况做党纪处理？标准主要是党章，党的决议。鲍彤补充说，侵犯党员民主权利也是这样。

汇报在最后提出了修改党章的问题。自政治体制改革研讨开始以来，几次会议上研究的问题在多处涉及到现有党章，需要考虑在十三大上修改。赵紫阳要求搜集一下自政改研讨以来有多少问题涉及党章，可以一并考虑。有哪些事要由中央常委决策，这个问题也没有定。

赵紫阳建议，党章修改问题由中办、中组部来搞。中办牵头组织几个人。这样，十三大筹备工作，人事一个组，政治报告一个组，这个问题（指修改党章）一个组。修改党章也算十三大筹备工作的一项。然后他问胡启立行不行？胡启立说可以。赵紫阳又问中央办公厅正、副主任温家宝和周杰，二人都点头同意。

在专题报告汇报完之后，周杰就专题组代中央起草的《中央政治局、常委、书记处工作规则》接着做了汇报。在汇报中，赵紫阳插话说，政治局委员只有在分管范围内的临机处置权。除此之外，要严格区分个人意见与代表组织的意见。个人意见不是指示，是建议。现在是一提建议下面就要办，这要区分清楚是个人建议还是组织建议，个人建议不必事事照办。胡启立也说，要想办法解决中央的同志下去之后能够了解真实情况的问题，而不是前呼后拥发指示，不能一说话就是指示，要解决这个问题。曾任河北省委书记的高扬抱怨说，耀邦同志到河北就是这样，很多指示。赵紫阳说，地方党组织确实也有难题，如果你不传达，也许有人就会说，你怎么扣压总书记的指示？

在汇报到有关中央政治局常委会会议的规定时，赵紫阳说，能不能区分一下，哪些事情常委会可以决定，哪些则要报告政治局，如果事事都要报告政治局就要讨论两次。实质性的问题是常委会处理什么问题。他建议说，能不能这样划分，常委决定日常问题，政治局决定重大问题。（实际上，中共高层在什么是重大问题，什么是日常问题上，从来就没有明确划分过，也很难划分，往往是根据主要领导人的意见确定。）书记处是政治局的办事机构，常委会是处理日常工作的重大问题，而政治局是重大方针、重大决策。

胡乔木插话认为，没有必须划清这个界限。赵紫阳说，不划完全没有可以遵循的恐怕不行，要完全划清也难办。我们现在有些同志没规定要求有，有了又觉得很难办，我看还是得有个规定。不适合可以调整，我们搞制度化，没有程序怎么制度化？我们的法律规定许多都是原则，恐怕还是要有具体规定。多年来党内不愿意搞具体规定，延安时代就有规定。当然没有完全按规定办，1957年以后就什么也没有了。

胡乔木仍然坚持说规定是没有用的，赵紫阳说得有个规定，胡乔木说许多人是习惯法，美国的副总统有没有权就是习惯，搞规定没有意思。这时候，鲍彤插话说，大的界限还是要有个规定，重大问题经过政治局，而政治局授权常委，就日常重大的问题由常委会讨论。

赵紫阳给他与胡乔木之间的这场争论作了个结论，他说，美国总统也要受一些法律制约，总的讲是互相制约。任何条文中都有个制约的问题。我们常常批评繁文缛节，但这些东西完全没有也可能出问题，也可能发生很大的问题。我们还是要做些规定，但不能完全靠这个东西，人的作用和法制也得相结合。有了好的规定也不能完全解决问题但是要有个起码的规定。这里有法治和人治的问题，先有法，人再去发挥作用。

赵紫阳接着说，政治局不能讲闭会期间，随时可以开会还闭什么会？（按照中共十二大党章规定，中央全会每年至少召开一次，在全会闭会期间由政治局及其党委会行使中央委员会职权。但党章对政治局会议多长时间召开一次没有规定。赵在这里是明确反对汇报提纲中“政治局会议闭会期间，由常委代行政治局职权”的说法，认为政治局随时可以开会，主张将党内重大问题的决策权归之于政治局。）常委决定问题有些需要通报政治局，有些需要提交政治局，有些可以不报，不要用政治局闭会期间这个词。高扬补充说，常委需要紧急处置一些重大问题。紫阳表示同意，说，可以加上。比如突发的外交事件，你开政治局会来不及，需要紧急处置。日常的工作决策和紧急处置的一些重大问题，常委可以决断，事后要报告政治局。常委会是三种内容，一是自己可以定的事情，一种是定了之后要告诉政治局一下的，一种是定了之后要报告政治局批准。

胡乔木说，政治局要每周开会。赵紫阳说，不大可能，常委要每周开会，是第一线（即处理日常工作和决策）。政治局会议至少每月一次，也可能半个月一次，全会半年一次。常委会叫每周例会。书记处不开会，不实行集体领导，而是首长负责，分工办事。常委是第一线，书记处不开会不发文件。鲍彤说，这个大格局定了就好办了。

赵紫阳说，这基本上等于延安时代和建国初期的建制，总书记等于当时的秘书长，常委则等于当时的书记。在政府工作的人员基本上不当党中央书记，书记中有政治局成员但不多。书记处为常委服务办事，这样较大的变动是书记处。胡乔木说，这是党政分开，不然分不开。赵紫阳说，思想政治工作、党的工作、政府工作都要分开。

赵紫阳最后说，重大的问题在于理顺的关系，而不仅仅是工作规则。这点修改党章也要讲。书记处、政治局、常委都是什么性质？这不仅仅是工作规则问题，而且属于改革党的领导制度的问题。可以写入十三大报告当中，是政治体制的重大改革。关系、性质是重大问题。一经确立就不能再变。有些属于规则的问题，比如会议、纪律、日程等等，这些东西可以再考虑，精简一些。大的问题你们提出来，搞个暂行工作规则。

散会前，赵紫阳还交代鲍彤说，社会民主问题还要进一步研究一下。找个时间谈一谈，言论自由、新闻自由等等怎么搞？