21，政改总体设想艰难过关

从1986年10月中央政治体制改革研讨小组办公室成立，赵紫阳主持的政治体制改革研讨工作正式开始时起，红墙内的研讨就规定了严格的“政治纪律”：保密。

之所以如此，其原因也可以理解。政治体制改革涉及党、政及各种社会组织方方面面的结构、权力和利益调整，涉及几千万党员、几百万干部的认识、观念和工作方式方法的转变，也涉及广大民众和知识分子对民主的要求和期盼能否得到满足、在什么程度上得到满足。作为执政党研究和设计政治体制改革方案的班子，在研究中涉及到各种意见、观点及对策措施，在没有由中央正式决策之前都是未定的，都在不断变化、取舍之中。如果不慎泄露出去，之后又发生变化，在党内和社会上就有可能引起震动，甚至引起轩然大波，直接影响国内政治的稳定。此间研究的东西，已经不是个人的学术研究，而是未来的执政党和国家的政策走向。在中央未有作出决策之前，参加研讨的人确实不宜进行公开和宣传。

到了1987年的4、5月间，政治体制改革的研讨工作已经比较深入，中央研讨小组已经召开了多次会议，改革的目标、重点和许多具体措施大体明朗化了。这就为适当进行政治体制改革的宣传提供了基本条件。特别是在此时，距离党的十三大的召开的时间已不足半年，进行了几个月的反“资产阶级自由化”宣传已经使改革舆论被完全压制。如果此时再不在党内外、特别是在高层干部当中对政治体制改革进行适当的宣传，让党内外了解我们进行政治体制改革的指导思想，了解政治体制改革的必要性、可行性，造成一种支持改革的大环境，那么政治体制改革方案在党的十三大上能否获得大多数代表的支持，能否得到全党的支持和顺利通过，都会成为问题。
1987年4月11日，中央政改研讨小组成员胡启立在中央党校研讨小组发的简报上看到，有好几个省的副省长在座谈会上提出，政治体制改革应该下点毛毛雨。他随即打电话给他随即打电话给时任中央研讨小组办公室负责人的鲍彤 ，建议在适当的时机、用适当的形式开始政治体制改革的宣传。胡启立说，该下点毛毛雨了，不然弄不好，政治体制改革的方案在十三大上可能通不过。

4月13日晚，中央政改办召集全体会议，讨论如何落实胡启立的这个想法。鲍彤首先发言，表示赞成胡启立的意见，认为搞政治体制改革全党需要有一定的认识基础，要有思想准备，以免认识不一致，将来方案通不过。他举例说，这次全国人大（指1987年3月的六届人大五次会议）审议企业法，中央提出在国营企业全面实行厂长经理负责制（在原有体制下，中共在国营企业中实行的是“党委领导下的厂长经理负责制”），许多人大代表反对，一定要在企业实行“党的领导”，结果搁置了。这就是缺乏认识基础。

政改办工作人员全都赞成胡启立和鲍彤的意见。政改办成员黄海反映，修改党章小组在研讨过程中，找了经委和民政部等座谈，发现大家在许多问题上认识不一致。阻力不光是认识不清，还有利益问题，现在只有小平、紫阳两个人讲政治体制改革。

政改办成员孙方明说，一是要在全党范围内进行宣传，可以考虑搞一个宣传材料；二是选择一定时机，组织各省委和已经选出的党代会代表学习小平1980年的讲话（1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上发表的《党和国家领导制度的改革》讲话）。现在最迫切的，是如何提高党代会的2000个代表的认识。适当时候，可以把十三大报告征求意见的范围扩大到全体十三大代表。
陈小鲁认为，政治体制改革最大的阻力是来自党内，如党的干部层，特别是改革当中将要涉及到的人。我们主要的工作对象是这一批人。赞成把邓小平《论政治体制改革》（政改办正在摘编的关于邓小平谈政治改革的言论集）的材料发下去，也可以把中央研讨小组第一次会议给中央常委的报告发到中央委员一级。

张伟强调，要重新把政治体制改革的旗子树起来，鼓起大家的信心，他反映，上海一些干部听到有关政治体制改革的想法时说，许多不是批判了吗？一些人认为，是国务院在领导政治改革，搞党政分开，是要争权。看来在反对“自由化”运动中，许多本来已经弄清楚的东西又混乱了。

鲍彤在会议最后说：在政治体制改革问题上，提高认识，进行必要的思想准备，奠定改革的思想基础非常重要。一则，这是非常敏感的问题，改革与传统观念有非常大的变动，这一段有人批自由化批到了政治体制改革头上，甚至批到了小平头上，可见承受能力不强；二则，小平已经讲了、定了，要把政治体制改革作为十三大的重要内容，如果十三大提出来，而党员干部中没有思想准备，弄起一场争论，极为不利，国际、国内影响不好。

鲍彤说，进行有关政治体制改革的宣传，重要的是选择时机，不可能过早，不应该过晚，两个条件决定了不可能过早，一是现在正在反“自由化”，提出这个问题会不会冲淡反自由化，破坏中央的部署？二是我们自己的准备工作到了什么程度，现在能够拿出来方案吗？但是也不能够过晚，十三大是十月份开，最少要提前两个月，考虑在七月的北戴河讨论，最晚在8月就应该用很大力量做宣传工作。两个月时间很短，要集中力量进行宣传教育。

鲍彤认为，中心应该是宣传邓小平同志的政治改革思想。要准备搞三个东西：一个是重新发表邓小平1980年的讲话；二是搞个宣传提纲；三是编辑《邓小平论政治体制改革》，并公开出版。争取在十三大前两个半月前出来。建议七一重新发表邓小平“8.18讲话”，同时发一篇社论。

1987年5月13日，赵紫阳在中南海怀仁堂发表了著名的“5.13讲话” （参见本系列稿件之十）。此后，整个国内的政治气候再次发生了重大变化。反“资产阶级自由化”运动被果断刹车，改革开放的舆论环境开始逐步恢复。在这一背景下，5月14日，陈一谘（时任中央政改办日常工作主持人）召集政改办各组负责人开会，研究了政治体制改革的宣传问题。会上确定了六个方面的选题，全室研究人员据此自行选择撰写文章的题目，由黄海负责统一协调。要求在6月份内拿出稿子，排定公开发表的媒体和时间。

经邓小平同意，《人民日报》准备在7月1日重新发表邓小平《党和国家领导制度的改革》的讲话，并同时配发社论，由此开始把政治体制改革的宣传工作提上日程。《人民日报》评论员、当时在中央政改办工作的吴国光承担了这篇社论的起草工作。

6月20日，鲍彤看了社论的第一稿后，与吴国光谈了他的看法。他主张以强调制度改革为社论的主要内容。鲍彤说，小平的思想集中到一点，就是从制度上解决问题。社论就以根本问题是领导制度问题为题，谈政治体制是国家制度建设的根本。鲍彤说，邓小平这个讲话抓住了关键、抓住了中心，即制度问题更根本、更长远，现在进行以领导体制改革为中心的政治改革，如果把制度问题解决好了，就可以从根本上解决问题，就有了希望。

1987年7月1日，《人民日报》及其他各大报刊重新发表了邓小平的《党和国家领导制度的改革》这篇讲话。这次发表时，还恢复了第一次公开发表时删掉的关于赞成在国有企业推行“厂长负责制”的一大段内容 。

配合这篇讲话的重新发表，《人民日报》和《红旗》杂志分别发表了社论《把政治体制改革提到日程上来》、《指导我国政治体制改革的纲领性文件》。鲍彤在审阅修改《人民日报》社论稿时，加入了“邓小平的这篇讲话，是指导我国政治体制改革的纲领性文件”这样的说法。这个说法是赵紫阳在“5.13讲话”中第一次提出来的，社论中再次进行了强调。

1987年8月中旬，中央书记处讨论十三大报告第三稿。会上赵紫阳提出，近期要在全党范围内找100个人，坐下来修改十三大报告，在这个百人会议期间的8月25日下午，中央政改办专门邀请了参会的地方和企业干部开了一次政治体制改革座谈会。会议在中南海152会议室举行，由鲍彤主持。

会上，鲍彤对政治体制改革的初步方案做了说明。他说，社会主义民主政治和商品经济一样，作为基本概念是提出来了，但调子不敢唱得很高，因为，高度民主不是近期所能达到的。很难设想，初级阶段能有高度民主。社会主义现代化越发展，民主就越发展。而且民主与稳定、民主与效率有一定的矛盾，按照小平同志讲的，现在是以活力、效率、积极性作为改革的主要目标，与经济改革同步，与民主发展相配合，逐步完善起来。

对于党政分开问题，鲍彤说，党的作用和党委作用，党的领导和党委领导，是不是一回事？不是。党是一个整体，这就是说并不是每级党委、每个党委书记都应该是领导。如果层层讲领导，就形不成统一领导。十二大讲党的领导是思想、政治、组织这三个领导，这个提法较之文革时期的一元化领导是进步了，但这三个领导的说法在老祖宗那里查不到出处。思想领导对党员还可以，但对群众你就不能强迫。政治领导最初是列宁讲的，后来小平也讲。政治领导，应该集中于中央。当然省一级也有具体情况，怎么做还要研究。
鲍彤说，党政分开在十三大后中央要做，机构改革七届人大会后中央也要做。地方有个创造条件的问题，但也要沿着这个方向走。下边能够干的下边就要干，这对于增强基层活力有利。这两方面的工作争取奠定一个大格局，其他方面工作的完善需要很长的时间，现在是开个头。美国文官制度搞了七、八十年，我们有20年能搞成就不错了。要奠定大格局，造成一种不可逆转的趋势，在活力、效率、积极性的基础上，推动民主的发展。现在只是明确个方向。

1987年9月19日上午，中央政治局举行会议，讨论了政改办起草的《政治体制改革总体设想》。在一个半月之前的7月底，赵紫阳已将这个文件稿报送给邓小平审阅过。邓看后亲自告诉赵紫阳：“同意这个总体设想”。此后，中央政改办又根据邓小平和中央其他领导的意见，对这个文件做了个别修改。

这次政治局会议上，几位政治局委员和列席的领导对于政治体制改革总体设想作了一番总的评价。薄一波认为比较适当，也相当高，但是写上的都是能执行的，看来是可以的。他说党政分开要坚定不移。要逐步分开，但也不能绝对化。不搞一元化也不搞两元化，政府的事党就不直接管了。他说，小平最近讲，一个中心两个基本点，表达的很好。

彭真说，赞成这个文件，党政工作必须分开，这是一个历史性的转变。从战争时期到建国初期，我们就是党政不分。国务院发文要中央批，这是战争环境的产物，现在必须改。现在有政权机关，社会组织，再管多了就是种了人家的地。非党政分开不可。听说有些党委书记思想抵触。我看今后党的工作多得很，工人阶级先锋队，忠实代表，领导核心，内政外交，作用一点不低。现在问题是包办代替，并没有真正成为核心。有一种错误观念，似乎批了条子才算是有权。党政分开不是要削弱党的领导，而是不要包办代替。谁做好上面写的这几条，我给他作揖。

习仲勋说，党政分开是历史转折，不分开什么事情也做不成。万里强调，书记应该是团结的核心，地方党委不强，什么事也办不成，赵紫阳解释，现在强调分开，准备用相当长的时间来实现，加强与分开两个方面，现在要强调分开，“一把手”的说法以后也不再提。

列席会议的中纪委常务书记王鹤寿却认为，现在文件中对加强党的领导强调不够。对于文件中提到的加强司法独立性问题，薄一波说，法官、检察官的地位要提高，不能成为党委的附属物。彭真强调，上下级法院不是领导与被领导关系。乔石说，法院院长、检察长现在都是安排性职务，这不行。要配备强有力的干部。王震提出，现在社会秩序很差，要加强法制教育、公民有守法的义务。
关于机构改革问题，赵紫阳说，十三大后马上要动手，七届人大的部门设置以及部长任命就要按这个来。富余人员的处理可以稍微放后一点。胡启立说，机构改革震动很大，中央与省要分个先后，不要一起动，免得影响工作。彭真建议，十三大报告中，不要讲机构精简，精简这个说法信誉不好，每次精简都不成功。

这次政治局会议决定，原则通过政治体制改革总体设想，决定将其提交第十二届中央委员会第七次全体会议讨论。9月27日，邓小平在总体设想稿上批示:“完全赞成”。

1987年10月14日，中共第十二届中央委员会第七次全体会议举行预备会议，会期5天，主要日程是分组讨论十三大报告稿和政治体制改革总体设想两个文件。14日下午，赵紫阳在小组召集人会议上作了题为《关于党政分开》的讲话，并对《政治体制改革总体设想》作了说明。这个讲话稿，是鲍彤和中央政改办事先起草的。

赵紫阳在讲话中指出，从50年代后期起，一直是强调党委对企、事业单位的一元化领导，甚至把是否承认这种体制作为拥护还是反对党的领导的标志之一。每搞一次运动，这种体制就强化一次，以致使党委包揽了许多行政事务，并且相应地建立了相当庞大的办事机构，配备了许多脱产干部。从一元化领导到党政分开，这个弯子是拐得相当大的。对此，必须有足够的估计和充分的思想准备。讲话强调，现在提出的党政分开，这是我们党的领导体制的一大改革。讲话还对党政分开的好处和意义作了说明。

10月18日下午，会议分组讨论《政治体制改革总体设想》。据作为工作人员参加讨论的政改办同事反映，讨论的气氛让人能感觉到与前三天里讨论十三大报告稿时有明显不同。大家严肃冷静，气氛凝重，比讨论报告稿时要明显谨慎许多。

讨论总体设想总共只有一天时间。但会后根据中委们在讨论中提出的意见，总体设想共修改了25处，主要有，在开始部分加讲一段政改的意义；近期目标，加一句逐步完善的意思；党政分开的原则部分有个别修改；撤销党组问题上，提出公、检、法可暂时保留一段时间；党的建设方面，十三大实行常任制条件还不具备，可分步实行，代表人数问题可以不讲；人事制度改革方面，退休制度改革方面有修改；社会主义民主部分的标题，改成“社会主义民主的若干制度”，并加入人大工作监督的内容；允许组织新党的口子不能开，删除；政治体制改革原则部分，建议增加正确处理人民内部矛盾、党作表率、管住干部、强调纪律等几条。

10月20日，中共十二届七中全会正式举行。会后的公报在提到十三大报告和《政治体制改革总体设想》时分别用了这样的措辞：“全会讨论并通过了中央委员会向党的第十三次全国代表大会的报告，讨论并通过了《中国共产党章程部分条文修正案》，一致决定将这两个文件提请党的第十三次全国代表大会审议。”“全会讨论并原则同意《政治体制改革总体设想》，决定将这个文件的主要内容写入中央委员会向党的第十三次全国代表大会的报告。”。

前者是“讨论并通过”，而后者则是“讨论并原则同意”。为什么会出现这样的区别？按照原来计划，《政治体制改革总体设想》也是要和十三大报告稿一样，提请十二届七中全会“原则通过”的。后来了解到，由于预备会议讨论时对总体设想有不同意见的人较多，赵紫阳担心正式表决时出岔子，又考虑到这个文件会后并不准备公开，实施进程也是由中央掌握，择机出台，遂提出，不将这个文件付诸全会表决。所以公报中才用了“原则同意”的说法，而不是“原则通过”。