30，党的领导体制需制度化规范化

中共十三大报告称，“以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。”可见，如果自称“领导社会主义事业的核心力量”的共产党自身都不搞民主，那么何谈建设“社会主义民主政治”？只有共产党把自己首先建设成为一个民主政党，在全社会建立起民主制度才有希望。

那么如何才能使共产党实现向民主政党的转型？赵紫阳有过多次表述和思考，笔者概括为以下几点：首要的一条，就是从中央做起，要健全党的领导制度。赵紫阳认为，要改革党的领导体制，使之民主化和规范化，不仅党代会要改革，而且党的高层，中央委员会、政治局及其常委会、书记处更要率先垂范，进行改革，这就是要确定和建立党中央的工作制度、会议制度、议事规则和新闻发布办法。要建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度；适当增加中央全会每年开会的次数，使中央委员会更好地发挥集体决策作用；建立中央政治局、政治局常委会、中央书记处的工作规则和生活会制度，使集体领导制度化，加强对党的领导人，特别是最高领导人的监督和制约。

在毛泽东时期，中央开会毫无规矩，开会不开会，作什么决议，公开不公开，一切取决于毛的个人意愿。1956年中共八大《党章》规定，党的最高领导机关——全国代表大会任期5年。因为毛泽东不想开九大，八大的任期被无端延长为13年。八大《党章》规定，代表大会实行常任制，年年必须开例会；但毛泽东不喜欢，第二年就没有开，第三年总算开了一次，接下去连续10年又没有开。党的全国代表大会尚且如此，八大《党章》关于中央全会每年必须召开两次的规定，同样也是一句空话。从九大到十大，为了使毛泽东的随心所欲合法化，《党章》对中央全会多长时间开一次会，不作任何规定。

毛泽东还有一个“发明”，就是开“中央工作会议”。民间曾经有个说法，“国民党税多，共产党会多”。前面一句话与今日中国相比未必，但后一话倒是真的。在没有法治、制度又不健全的党国体制下，要治理中国这样一个大国，共产党的办法就是“开会”。但毛泽东又不喜欢按照党章规定，开需要“报告工作”、需要中央委员表决的中央全会，就发明了开行政化的党政不分的“中央工作会议”。参会人员是中央、国务院各部部长，各省书记、省长，开会的方式是布署工作式的，上边讲话，下面鼓掌，不需要与会人员举手通过，只要会后坚决贯彻“中央精神”、“领导意图”就好。

文革以后，邓小平在党内的地位逐步确立。由于邓小平和陈云的政见不完全一致，相互不愿意见面，遂使中央政治局会议、政治局常委会议无法正常召开，主持中央日常工作的总书记胡耀邦无所适从。

中共十三大后，根据赵紫阳的建议，1987年11月14日召开的十三届中央政治局的第一次会议就规定了中央的最低限度的例会制度：每年必须召开至少两次中央全会，中央政治局要向全会报告工作；每个月必须召开一次政治局会议、每星期必须召开一次政治局常委会会议；会议对重大问题的结论必须经过表决形成。十三届政治局第一次会议同时制定了中央政治局、政治局常委会、中央书记处的工作规则和表决方式、程序，并规定，中央高层的政治生活应该做到透明化，中央全会和政治局会议的结论，必须分别通过新闻媒体向全社会公布。会议次日，《人民日报》发表了会议公报，向党内外公布了这一消息，但上述规定的具体内容并没有公开发布。至于十四届以后的中央还是否继续沿用这些规定，笔者就不得而知了。

十三大后，中央书记处的性质、设置、职权范围也进行了重大调整。在此前的十二届中央书记处时期，虽然党章也规定“中央书记处在中央政治局和它的常务委员会领导下，处理中央日常工作”，但由于邓小平、陈云、李先念三位中央常委并不承担一线工作，而中央政治局常委会又很少召开，中央书记处实际上成为中央的决策机构，在某些情况下代行了中央常委的职权（笔者注：邓、陈、李均为“老一代革命家”，十二大以后，他们虽然仍然担任中央常委，但基本不参加具体工作。由于邓陈之间存在政治上的分歧，相互不愿见面，所以很少召开政治局常委会。至于他们之间的联系，大多靠文字、指示、传话等方式，通过各自的秘书班子及中办进行。他们的决策确定之后，由书记处具体落实）。赵紫阳认为，这种做法也是中央高层政治生活缺乏正常化、规范化的表现。

早在十三大前的1987年2月4日，中央政治体制改革研讨小组第二次会议上，赵紫阳就说，现在书记处实际上是决策机关。党章讲是的处理日常工作的机关。将来，大问题留在政治局定，至少一个月开一次政治局会。现在的书记处就可能成为管理日常党务工作的机关，是政治局的日常办事机构了。这是个设想。各方面的主要领导同志都参加到政治局里，不一定在书记处。书记处的工作也不兼政府工作。一个政治局会议，一个常委会议，定大事，书记处管日常党务、意识形态、思想工作，政治局委员参加书记处的就可以大大减少，书记处的人数也可以大大减少。中央全会闭幕期间，代表全会、执行全会决定的是政治局及其常委，政治局会议就不必那么多人，列席的也不必那么多。赵紫阳还说，可以考虑书记处设两三人或者三四人，或者设秘书长、副秘书长。实际上等于这么一个关系，书记处对常委负责，常委对政治局负责，政治局对全会负责。现在最常务的权力机关是书记处，恐怕这得改。

中共十三大采纳了赵紫阳和中央政治体制改革研讨小组的意见，修改后的党章对中央书记处的性质、职能做了调整，明确规定，“中央书记处是中央政治局和它的常务委员会的办事机构；成员由中央政治局常务委员会提名，中央委员会全体会议通过。”这样，书记处就不再是决策机构，而是成为中央政治局及其常委会处理日常事务的办事机关。

在十三大后不久的12月5日，中央书记处举行第二次办公会，对几位书记的工作进行了分工。会上，赵紫阳建议，由胡启立分管常务、思想宣传、协调工作。对突发事件的协调，首先由国务院管，国务院认为需要党政军共同协调一致的，再提到书记处。该通过法律解决的由法律去解决，该通过企业和社会去解决的，由企事业或是社会去解决。群众上街游行的问题由治安部门去解决，法律问题不要政治解决。党务方面的协调工作，也请启立管。宣传小组由启立任组长、芮杏文任副组长，鲍彤、陈俊生、钱李仁、王忍之为成员。赵紫阳还讲到，电影、小说等总的讲要少管，中央同志不要去表态，不要那么紧张，要相信观众、群众有思考和分辨能力。宣传小组要管大事、动向性问题。

赵紫阳说，乔石同志分管党纪、中央组织工作领导小组的工作。于1987年10月20日召开的十二届七中全会上有人反映，纪检工作以事实为准绳问题还没有完全解决，这是个大问题。乔石在七届人大召开以前，还要管政法工作。以后的政法工作，可由国务院设一位国务委员，管公安、民政、司法（指司法部）。中央不再设政法委，成立一个政法小组，由乔石同志协调。乔石表示同意，并提出中央政法小组下边可以不设专职办事机构。安全部不应该放在政法小组，可以由一位常委直接抓。

赵紫阳还说到“党风问题”，提出到底怎么解决要研究。他认为，有些问题很奇怪，越是开放的地方对党风的意见就越小，这要分析一下。芮杏文同志分工宣传工作，要围绕思想工作搞些调研，也会涉及一些经济工作。阎明复同志主要管统战工作，联系工会、青年团、妇联。温家宝分管办公厅，也要搞一些调研工作。书记处还要研究一下怎么开展工作，研究一些综合性的政策，比如知识分子问题。书记处要排一下，一年研究几次综合性问题，要有一个调研计划，请启立安排。

赵紫阳的上述意见，得到了中央书记处书记们的支持。赵紫阳虽然当了总书记，但他把自身的位置摆得很正，他认为，这个中央总书记就是“大秘书长一个”。十三大后，在他的主持下，中央书记处按照中央政治局和常委的决策，做了大量的日常事务性工作。

十三大后，中央要求，地方各级党组织也要相应建立和完善有关的议事规则、表决制度和生活会制度。要改革和完善党内选举制度，明确规定党内选举的提名程序和差额选举办法。应当把差额选举的范围首先扩大到各级党代会代表，基层党组织委员、书记，地方各级党委委员、常委和中央委员会委员。按照这一要求，在十三大后的一段时间里，各地各级党委都纷纷制定了议事规则、表决制度和生活会制度，地方各级党的代表大会的换届选举基本上都仿照十三大，实行了差额选举。虽然候选人的报批制度依然如旧，差额的比例和方式也不尽相同，但是在一些地方，确实出现了上级安排和批准的候选人落选的情况，对于约束一些干部的行为，改善干部与党员、与群众的关系，起到了良好的作用。

关于差额选举问题，还需要补充说一说。在十三大前和十三大后的党内、人大选举问题上，党内高层都有人反对直接差额选举，主张搞差额预选、等额正式选举，认为这样做，既可以体现“民主”、又可以保证上级意图实现。赵紫阳坚决反对这种做法，鲍彤和他的部下们对此也持反对态度。因为，差额预选，实际上给某些人留下了操弄选举的空间。十三大前和后来历次党代会（指十三大后至今的中共历次代表大会）搞差额预选的事实表明，预选都是在各省代表团内进行，总的结果并不向全体代表公示。各个代表团的代表都只了解本团内部的预选情况，不了解其他团的情况，更不了解总的预选情况。最后形成等额的正式候选人名单还是由中央高层领导人圈定，“大会主席团通过”只不过是走个过场而已。这种表面上“民主”，结果与过去的等额选举几乎完全相同，只是换汤不换药。从本质上说，“差额预选”是欺骗全党、欺骗公众的“伪”差额选举。2012年中共十八大上号称的“实现了广泛民主”的选举，实际上仍然如此。所以，当时赵紫阳、鲍彤在差额选举问题上，都坚决反对搞差额预选，主张直接进行正式差额选举。他们认为，只有在有监督条件下进行有竞争的公开的差额选举，才能真正体现选举人意志，保持对当选人的压力，使他们注意联系群众，减少特权、滥权行为，防止腐败发生。

在1987年的政治体制改革研讨中，鲍彤主持的中政改办还曾经建议过从中共十三大开始，实行党的全国代表大会常任制的问题。每届代表一经选出，任期五年，在任期内如有必要，即可召开会议，审议中央委员会的报告，决定重大事宜。遗憾的是，在向中央政治体制改革研讨小组汇报这个问题时，这个建议没有被通过。薄一波说，到21世纪这么搞我赞成，但十三大、十四大恐怕还不行。赵紫阳也认为时机不成熟，还要考虑代表的平时活动、待遇等问题，常任代表实际上也很难发挥作用，也没有坚持这个意见。此后，这个设想更是没有时间和机会实施了。