文/罗志恒，范城恺
在疫情之下，原本就财力紧张的地方财政承受的压力更大。增值税占半壁江山，没有经营行为，就没有增值税，地方财政在原来就紧张的情况下，更是雪上加霜，工资、运转、民生支出都会紧张，更重要的是下面的几个月，若是纳税人再不复工，恢复正常社会经济秩序，只会更困难。
在三保——“保基本民生、保工资、保运转”的背景下，中央暂“借”给了地方1100亿元，尽管年底依然要“偿还”。3月3日，国务院常务会议指出，支持基层政府保基本民生、保工资、保运转，是保障群众切身利益的基本要求，也是推动政府履职和各项政策实施的基础条件。会议确定，一是阶段性提高地方财政留用比例。3月1日至6月底，在已核定的各省份当年留用比例基础上统一提高5个百分点，新增留用约1100亿元资金，全部留给县级使用。二是加快下达转移支付资金，指导各地优先用于疫情防控和“三保”支出按时足额支付。有缺口的地区一律要调减其他项目支出。三是进一步压减一般性支出，除疫情防控需要外，严控新的增支政策。
近年来经济下行叠加减税降费，财政收支矛盾持续凸显，地主家也没余粮了。地方政府尤其是基层政府哭爹喊娘甚至发不出公务员和教师工资已不稀奇，“保工资、保民生、保运转”再度成为重要内容。
财政在经济社会发展中却起至关重要的作用，若有财政危机，社会危机亦不远。改革、发展、稳定均离不开财政，甚至财政行为就是改革、发展和稳定。第一，改革要付出艰难代价，调整体制机制、和平安置触动的利益群体，需要财政赎买。理顺政府与市场、政府与社会、中央与地方关系，更是直接关系到利益分配和各利益主体的积极性。第二，中国仍处发展中阶段，城镇化的进程需要大量的基础设施建设，财政在稳增长中发挥了重要作用。第三，稳定的国际国内大局亦需要强大的国防、外交和公安队伍，同样需要财政。
收入持续下行，减税对经济增长和税基扩大的作用不明显，民生社会福利、三大攻坚战、高质量发展转型升级等刚性支出易上难下。与此同时，中国面临的内外部环境如人口红利消失、土地能源等生产要素成本攀升、宏观杠杆率高企、贸易保护主义上升等导致经济增速必然下行，难以对冲矛盾。疫情当前，经济活动在正常春节假期后近乎停摆1个月，财政必然减收，但疫情防控的支出却急剧增加，截至2020年2月24日，各级财政累计下达1008.7亿元。
财政工作犹如在刀尖上起舞，2019年底的中央经济工作会议对财政的表态从“加力提效”改为“提质增效”，去掉了“加力”，蛋糕不可能无限制做大，更加侧重分好蛋糕；2019年底的全国财政工作会议通篇透出“过紧日子”“以收定支”“勤俭节约办事业”的思想；近日财长刘昆在《求是》的文章《积极的财政政策要大力提质增效》提出了“财政政策新内涵”，核心仍是如何过紧日子，并提出“单纯靠扩大财政支出规模来实施积极的财政政策行不通，必须向内挖潜，坚持优化结构、盘活存量、用好增量，提高政策和资金的指向性、精准性、有效性，确保财政经济运行可持续。”
一、当前的财政形势严峻到何程度？
1、财政未完成全年预算任务，财政税收增速低，税收增速创半个世纪以来新低。
2019年全国财政收入为190382亿元，预算目标为192500亿元，短收2118亿元，完成率为98.9%，为近年低点。2019年财政收入增速3.8%，低于预算目标的5%，该增速为1987年以来的最低增速。
2019年税收收入为157992亿元，占财政收入的83%，增速1%，该增速为1969年以来即半个世纪以来最低增速。新中国历史上税收收入负增长的年份有1955、1960、1961、1967和1968年，分别为-3.6%、-0.5%、-22%、-11%和-2.6%，主要受到大跃进和wg的影响。
在此种情景下，2019年非税收入32390亿元，比上年增加5433亿元，大幅增长20.2%，主要靠央企国企利润上缴以及金融反腐罚没收入增加。其中，中央特定金融机构和央企上缴利润6100亿元，同比增加3600亿元，拉高全国非税收入增幅约13个百分点；罚没收入3061亿元，同比增加402亿元，增长15.1%，拉高全国非税收入增幅约1个百分点。
1994年分税制改革以来，财政收入增速大部分年份高于GDP名义增速，但2015-2019年连续五年均低于GDP名义增速，主要是经济下行叠加减税降费。2019年国内增值税增长1.3%，增幅比上年回落7.8个百分点，其中，工业企业实际缴纳的增值税收入下降6%，主要受降低增值税税率和实施增值税留抵退税政策的影响；进口货物增值税、消费税下降6.3%，主要受降低进口环节增值税税率影响；个人所得税下降25.1%，主要受提高基本减除费用标准和实施6项专项附加扣除政策影响;企业所得税增长5.6%，增幅比上年回落4.4个百分点，主要受提高研发费用税前加计扣除和工业企业利润下降影响。
值得关注的是，国内消费税12562亿元，同比增长18.2%，而消费税主要是烟草、汽车和油类三大特定商品消费贡献，2019年烟草行业贡献工商利税12056亿元，同比增长4.3%，其中上缴财政总额11770亿元，同比增长17.7%，创历史最高水平。
减税降费理论上可降低经营成本、增加企业利润扩大投资、增加居民收入带动消费，但减增值税并不能直接增加企业利润，且税费只是企业面对的综合成本的一部分。根本的问题是实体经济的需求并未有实质性改善，外部中美贸易摩擦和全球经济下行，内部政策摆动较大，土地人工能源等成本上升，弱化了减税降费降成本的效果，企业不愿意追加投资。需求不行，必然是导致营收、周转率下降、现金流紧张和资产负债率被动提高，当然也尤其考验企业的内部管理能力。
居民杠杆率高、还本付息压力加大，医疗教育养老等民生问题未得到根本性解决，消费意愿不强，房价大涨导致贫富分化抑制消费。因此，减税降费超2万亿却并未带动经济大幅增长。纯粹寄希望于减税降费解决一切问题，这是做不到的事情。根本上是宏观的改革开放和微观主体积极性的提高。
2、区域分化，6省市财政收入负增长
2019年，东部、中部、西部、东北地区财政收入增幅分别为3.5%、4.6%、2.8%、-2.1%，中部地区收入增幅相对高一些，东北地区收入下降。全国31个省（自治区、直辖市）中，广西、河南、浙江、河北等8个省份增长在5%以上；江西、广东、安徽、四川等17个省份增长在0-5%之间；6个省份同比下降，吉林-10%、重庆-5.8%、宁夏-4.7%、西藏-3.6%、甘肃-2.4%、黑龙江-1.6%。
3、财政收入占GDP比重连续四年下降，但土地出让和社保收入上升较快，带动宏观税负上升，高于美国近9个百分点
以一般公共预算、政府性基金、国有资本经营和社保收入之和，剔除其中的重叠部分如财政补贴社保部分，作为政府筹集的收入，2018年的宏观税负为35.2%，较2017年上升1.2个百分点。该水平在国际上处于中等水平，但高于美国的26.3%。
从分项看，以税收收入/GDP衡量的宏观税负在2013年见顶，从2013年18.6%下降到2019年的15.9%，相当于2006年的水平，2019年下降1.1个百分点，速度非常快；以财政收入/GDP衡量的宏观税负在2015年见顶，从2015年22.1%下降到2019年的19.2%，相当于2008年的水平。但是土地出让收入和社保收入却迅速上升，占GDP的比重在2018年分别为7.1%和6.8%，较上年提高0.8和1.3个百分点。
4、财政收支差高达4.8万亿，创历史新高，考虑到专项债后的实际赤字率为7.1%
2019年财政收入少于预算2118亿元，但支出却高于预算3630亿元，增速8.1%，高于预算的6.5%，支出预算执行率为101.5%。
官方赤字为2.76万亿，但实际上的收支差为4.8万亿，中间的差额通过历史结转结余资金、政府性基金和国有资本经营预算调入解决。考虑到2.15万亿的专项债，实际赤字率高达7.1%。
5、23个省市财政自给率不足50%，“三保”困难
2019年各省市财政收入/支出低于50%的有23个，主要集中在西部和东北，仅8个省市财政自给率高于50%，主要是上海87.6%、北京82.7%、广东73.1%、浙江70.1%、江苏70%、天津68.7%、山东60.8%和福建59.9%。
地方政府收支不足主要靠中央对转移支付和税收返还以及地方政府一般债券。
6、财政困难系数
中央在给地方转移支付时会根据地方财政的风险和财力情况，财政部设置了财政困难程度系数。2019年4月23日，财政部公布了《关于下达2019年中央财政城镇保障性安居工程专项资金预算的通知》，将近700亿元城镇保障性安居工程专项资金分配给36个省市，在资金分配表中，列出了36个省市的财政困难系数。
7、地方政府对中央转移支付和土地出让收入依赖度高，尤其是西部地区高度依赖中央对地方转移支付，东部地区公共财政和土地出让收入占比高
2018年全国财政收入183352亿元，中央财政收入85447亿元，占全国比重46.6%，地方财政收入97905亿元，占比53.4%；但是全国支出220906亿元，中央支出32708亿元，占比14.8%，地方支出188198亿元，占比85.2%。为保证中央的宏观调控能力以及各地基本公共服务均等化，中央掌握较多的财力并向各地转移支付。转移支付及税收返还为69681亿元，占全国收入的比重为38%，即转移支付后，中央、地方实际可支配收入分别为15766和167586亿元，占全国比重分别为8.6%和91.4%。
经过这个分配过程后，中央政府的实际可支配收入与支出比为48.2%，仍有51.8%的支出需要发行国债弥补。但即使有中央的转移支付，地方可支配收入仍难以满足地方支出需要，两者之比为85.2%，仍有14.8%需要发行地方政府一般债券弥补。
从2018年决算数据看，获得转移支付和税收返还较多的省份有四川（4782亿）、河南（4260）、湖南（3745）、云南（3214）、湖北（3119）、河北（3063）、安徽（3054）、黑龙江（3043）等。
除了一般公共预算外，土地出让收入是地方政府的一大块收入来源。地方综合财力构成中，东部的公共财政收入、土地出让收入占比较高，西部和东北地区依赖中央转移支付及税收返还，自身财政能力较弱。地方政府的收入主要是本级公共财政收入、中央对地方税收返还和转移支付以及政府性基金（土地出让收入为主）。西部地区经济较为落后，公共财政收入占比偏低，更多依靠中央转移支付，自身财政能力较弱。
其中西藏、青海、甘肃、广西公共财政收入占比分别为11.2%、15.5%、23.4%和24.9%，中央转移支付占比分别为84.4%、69.5%、65.9%、42%；此外，黑龙江、宁夏、吉林、内蒙古的中央转移支付占比均超过50%，分别为65%、60.3%、54.1%和51.8%。东部地区对中央转移支付依赖较少，除公共财政收入占比相对较高外，土地出让收入占比较高，如浙江53.4%、山东45%、江苏44.6%、福建37.8%。
浙江、江苏和广东省的政府性基金收入位居全国前列，浙江、湖北和重庆等省市对土地出让收入依赖度高。2018年全国地方本级政府性基金收入为71372亿元，其中土地出让收入65096亿元，占比91.2%。从分省政府性基金收入看，浙江(8737亿元)、江苏（8223亿元）、山东（7579亿元）、广东（5887亿元）和河南（3828亿元）政府性基金收入居于前列，前5省政府性基金收入占全国地方本级比重为52.7%；黑龙江（357亿元）、宁夏（137亿元）和西藏（89亿元）政府性基金收入最少。从已公布的21省市2018年土地出让数据看，浙江（7749亿元）、江苏（7478亿元）、广东（5374亿元）和山东（5212亿元）依然位居前列。从对土地出让收入的依赖度看，浙江、湖北、重庆和四川等省份的财政高度依赖于土地出让收入，其土地出让收入与一般公共财政收入的比值分别为1.17倍、0.96倍、0.94倍和0.88倍。
二、2020年财政形势如何？
在当前严峻的财政经济形势下，要统筹稳增长与防控疫情，稳增长、防控疫情的同时还要防范财政风险，这是极度困难的，极度考验理财能力。疫情防控不仅减少税收收入，而且增加一大笔支出；防控疫情时的稳增长基建支出、民生支出均不能削减，财政收支两难。
一旦稳增长，地方政府隐性债务是否会扩大？如果不扩大，增长发力空间有限。2018年以来经济下行与固定资产投资下行有关，其中基建2018年大幅下行，从14.9%下降到1.8%，2019年在扩大专项债的前提下仅略反弹至3.3%，与严控隐性债务及金融去杠杆有较大关系。
经济社会短期有风险，财政短期有困境、长期有风险。何去何从？当前的战时状态只能以适度扩大财政风险来降低经济社会风险，即国债、地方政府一般债券和专项债券均需扩大，突破赤字率3%的约束，赤字和专项债必须达到两个3万亿，投向智慧城市、人工智能、医疗欠账等新型基建和人口流入的地区，即财政支出必须为人服务，基建投资随人走，尤其要转向对人的投资。2020的财政组合将是：1）做好收入负增长的准备，但千方百计筹集非税收入尤其是增加国企利润上缴，增加消费税（主要是烟草、油）、资源税和环保税；2）赤字率3%-3.5%，赤字必须达到3.2-3.7万亿，相较2019年有0.5-1万亿的赤字增量，疫情属不可抗力和突发情况，2021年后恢复至3%以内；3）专项债达到3.5万亿，较2019年增加1万亿，政策性金融债给予配套融资支持；4）规范PPP，拓宽融资来源，提高投资效率；5）严肃财经纪律，隐性债务显性化，不能大规模增加隐性债务。特别国债必要性低，若应对减税降费和疫情缺口，可发国债，若应对稳增长基建，可发专项债。
2020年财政增收极为困难，财政收入保持在0-2%增速都非常困难。疫情持续至今， 2月份的经济基本处于停滞状态，3-4月份陆续复工，如果疫情在4月份得到控制，由于当月经济活动影响的是下月财政税收，因此直接影响3-5月的税收收入尤其是3月份的税收。3月份的增值税、企业所得税、消费税、车辆购置税受影响较大，个人所得税因工资薪金下行同样受影响，将直接减收约1万亿，若无更大幅度的经济反弹，税收收入几乎是负增长。考虑到非税收入尤其是国企利润上缴以及反腐败力度持续推进，财政收入增速可能保持在零左右，但前提是非税收入增速要从去年的20%上升到30%。
2020年财政支出预计大概率仍处于8%左右的增速，支出在25.6-26万亿元。能够压减的开支主要是一般性支出，2018年为18374亿元，考虑到2019年“中央带头严格支出管理，2019年除刚性和重点项目外，其他项目支出平均压减幅度达到10%。要求地方2019年压减一般性支出5%以上，并力争达到10%以上。从实际执行情况看，各地压减幅度都超过了5%，不少达到10%以上。”2020年实际可压减的空间在1000亿元略多，可腾挪的空间不大。
根据上述假设，2020年财政收支的差额将达到6.4-7万亿，假定财政赤字在3%，即赤字在3.2万亿，赤字外的缺口仍高达3.4万亿；假定财政赤字在3.5%，即赤字在3.7万亿，赤字外的缺口仍高达2.8万亿，需要动用历年结转结余资金、政府性基金和国有资本经营预算收入调入资金、增加国企利润上缴、压减一般开支等方式弥补。
三、中央对当前财政形势的态度如何？
中央经济工作会议提出“提质增效”，全国财政工作会议提出“以收定支”“过紧日子”，习近平总书记最新的表态是“积极的财政政策要更加积极有为”，财长刘昆落实指示精神则提出“积极财政政策新内涵”“内涵式财政政策”。一言以蔽之，财政的艰难只能“适度扩张”“节用裕民”“好钢用在刀刃上”。
刘昆在《求是》发表《积极的财政政策要大力提质增效》分为四个部分：
1）积极的财政政策要大力提质增效是形势所需。“一些地方收支矛盾更为突出，有的财力紧张，资金使用固化、僵化问题不同程度存在，保工资、保运转、保基本民生面临困难。今后一段时间，财政整体上面临减收增支压力，财政运行仍将处于“紧平衡”状态。在这种情况下，单纯靠扩大财政支出规模来实施积极的财政政策行不通，必须向内挖潜，坚持优化结构、盘活存量、用好增量，提高政策和资金的指向性、精准性、有效性，确保财政经济运行可持续。”（强调大环境变了，大环境越发地不确定，越发地不利于财政增收，积极财政政策从支出总量要转向结构做文章）
2）深入理解积极财政政策的新内涵。“在当前财政收支平衡压力持续增大、加力空间有限的情况下，为确保民生得到有效改善，必须坚持节用裕民，在结构调整中更加突出政策的“提质”要求和“增效”导向，把有限的财政资源用到刀刃上。这体现了一种内涵式财政政策”。提到了六个方面：“减税降费，通过减轻企业、个人负担，促进疫情防控、拉动经济增长。”“结构调整，通过压一般、保重点，优化财政资金配置。”“优化分配，通过加大一般性转移支付力度，保障基层保工资、保运转、保基本民生的能力。”“以收定支，通过明晰财政事权和支出责任，建设可持续的财政。”“注重绩效，通过全面实施预算绩效管理，提高资金使用效益。”“风险防控，通过财政风险控制体系，防范化解地方财政风险隐患。”（强调内涵式财政政策在于减税、优化支出结构、三保、绩效管理和风险防控）
“财政支出规模必须与经济社会发展需要相匹配，不受管控的支出扩张既不现实，也会给长远发展留下隐患。”“在今年财政收支矛盾突出的情况下，必须坚持量入为出，更加注重优化支出结构。各项支出都要明确标准，不能敞开口子花钱。”“预算执行中要加大存量资金和资产盘活力度，对不具备实施条件、项目进展缓慢以及预计难以支出的项目，按规定收回资金统筹用于重点支出。”
“收是支的基础，收入预算要实事求是、合理预测，充分考虑实施减税降费政策和经济下行因素，审慎确定收入预期目标，留有余地。要防止因收入预期目标确定得过高，影响减税降费政策落实。支出预算坚持有多少钱办多少事，根据财政收入严控支出增幅，杜绝超越财力安排支出。”
“工作中树立尽力而为、量力而行的理念，加强重大项目财政可承受能力评估，清理规范过高承诺、过度保障的支出政策，建立民生政策和财政收入增长相协调的机制。”（强调不能随意上马项目，避免半拉子工程浪费财政资金；部分地方政府承诺福利过高，成了事实上的负债，西方部分国家债台高筑，与大选候选人为了选票而持续提高承诺有较大关系）
3）财政支出结构要调整并保障重点。强调的是要办的大事，需要花钱而绝对不能忽视的领域，包括：支持打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战。支持脱贫攻坚任务如期全面完成。促进城乡区域协调发展。加强污染防治和生态建设。进一步保障和改善民生。
4）坚持艰苦奋斗、勤俭节约思想。
四、如何解决财政困境，避免财政危机？
短期要开源节流解决财政收支矛盾，但是可能导致恶化长期形势，比如收过头税恶化经济活力、债务攀升等。中长期要通过体制机制改革解决财政可持续性问题，避免陷入财政危机。站在更长远的角度，未来还要立足人口老龄化、产业结构变化、解决收入不均等不平衡的矛盾、高质量发展、充分调动中央和地方、企业、科学家的积极性的角度构建新的财政和税收制度。
短期方面，既要减税降费，也要增收节支，开源节流，降所得税，增消费税、资源税和国企利润上缴。
第一，增加收入来源，税收方面主要是消费税（烟草行业）、资源税和环保税有增收空间。具体看，一是改革消费税，扩大消费税征收范围，将高污染高耗能行业纳入其中并提高消费税税率，当前尤其可以提高烟草行业消费税税率，逐步将消费税的归属权下划给地方。二是提高资源税和环保税税率，资源税的空间大于环保税。2019年资源税1822亿元，同比增长11.8%。；环境保护税221亿元，同比增长46.1%。
第二，增加国有企业利润上缴力度。十八届三中全会提出，完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30％，更多用于保障和改善民生。当前根据财政部规定，国企是分五类管理。第一类为石油石化、电力、电信、煤炭等具有资源垄断特征的行业企业，收取比例20%；第二类为钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性行业企业，收取比例15%；第三类为军工企业、转制科研院所、中国邮政集团公司，收取比例10%；第四类为政策性公司，包括中国储备粮总公司、中国储备棉总公司，免交国有资本收益；第五类是烟草总公司，上缴25%。
第三，盘活现有资产、退出竞争性领域，出让股权，既能缓解当前财政收支压力，又能解决部分地方政府的债务问题。
第四，加大反腐败力度，既能整顿吏治，又能增加罚没收入，但不能为了罚款而罚款。
第五，加大对基层的转移支付，确保不出现“三保”难以实现导致的社会群体性事件。
第六，削减一般性开支，只是空间越来越小。
第七，强化财政绩效，短期内要大幅度提高很难。
从长期看，必须深化改革，理清政府与市场关系简政放权、精兵简政裁撤冗员、深化党和国家行政体制、财政税收体制、社保制度改革。但是改革要触动利益，不论是削减支出还是裁撤冗员，均需要考虑既得利益群体的反对，财政改革的“财”好解决，“政”是最难的，需要政治勇气和魄力，也要讲究艺术，如何安置改革的对象。1998年国企改革导致的下岗，通过房改和加入WTO释放的红利吸收，那么这次呢？
第一，必须简政放权，厘清政府与市场关系，深化党和国家体制、行政事业单位改革，强化绩效管理，通过政府采购解决长期大量的由政府提供的公共服务。如果政府长期大包大揽，家长制的大政府必然收支庞大。只有简政放权，市场的归市场，政府的归政府，大量的事业单位要么回归非盈利机构，要么走向市场自负盈亏。但是裁减冗员精兵简政，必须配合市场化的改革，比如放开市场准入、改善营商环境，提高就业的吸纳能力，否则改革将导致新的社会群体性问题。
第二，深化财政体制和税收制度改革，处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系。真正解决好中央和地方事权和支出责任的划分，“办多少事，花多少钱”；强化预算绩效管理；优化支出结构，从发展财政转向民生财政，更多体现“取之于民用之于民”，转向教育、医疗、养老以及新型基建，增加对“人”的投资与消费，促进人口数量走向素质红利。近年来我国用于社保就业、医疗的财政支出占比有所增加，用于交运、农林水等基建类支出占比有所下降，支出结构在优化，2019年社保就业、教育、医疗三者分别占财政支出比重为12.4%、7%和14.6%，合计占比34%，但仍远低于美国、德国等发达经济体。
第三，深化社保制度改革，避免社保长期过度依赖公共财政补贴。我国的社保可持续性差，且对财政补贴的依赖度上升，2018年依赖财政补贴1.7万亿，2019年的财政补贴更是接近2万亿。问题的解决不在于提高社保缴费率加重企业负担，而在于提高国有资产划转社保的比例和资产质量、提高社保统筹层次增强中央调剂力度、发挥养老保障体系中第二（企业年金和职业年金）和第三支柱（商业保险）的重要作用实现多层次积累、提高养老保险基金的投资收益、尽快全面放开计划生育、适时适当推迟法定退休年龄。
第四，接受经济增速下行，以经济结构改善和民生改善（就业等）为新的考核机制，寻找经济新的内生增长点。放弃“保8”“保6”等过往理念，重塑“保民生”“保结构”“保信心”等理念。
第五，适度放宽地方政府举债额度，但强化绩效管理，负债与资产匹配、成本与收益匹配，在有优质现金流的资产项目上加杠杆，稳定杠杆率而非稳定杠杆绝对数。
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在疫情之下，原本就财力紧张的地方财政承受的压力更大。增值税占半壁江山，没有经营行为，就没有增值税，地方财政在原来就紧张的情况下，更是雪上加霜，工资、运转、民生支出都会紧张，更重要的是下面的几个月，若是纳税人再不复工，恢复正常社会经济秩序，只会更困难。
在三保——“保基本民生、保工资、保运转”的背景下，中央暂“借”给了地方1100亿元，尽管年底依然要“偿还”。3月3日，国务院常务会议指出，支持基层政府保基本民生、保工资、保运转，是保障群众切身利益的基本要求，也是推动政府履职和各项政策实施的基础条件。会议确定，一是阶段性提高地方财政留用比例。3月1日至6月底，在已核定的各省份当年留用比例基础上统一提高5个百分点，新增留用约1100亿元资金，全部留给县级使用。二是加快下达转移支付资金，指导各地优先用于疫情防控和“三保”支出按时足额支付。有缺口的地区一律要调减其他项目支出。三是进一步压减一般性支出，除疫情防控需要外，严控新的增支政策。
近年来经济下行叠加减税降费，财政收支矛盾持续凸显，地主家也没余粮了。地方政府尤其是基层政府哭爹喊娘甚至发不出公务员和教师工资已不稀奇，“保工资、保民生、保运转”再度成为重要内容。
财政在经济社会发展中却起至关重要的作用，若有财政危机，社会危机亦不远。改革、发展、稳定均离不开财政，甚至财政行为就是改革、发展和稳定。第一，改革要付出艰难代价，调整体制机制、和平安置触动的利益群体，需要财政赎买。理顺政府与市场、政府与社会、中央与地方关系，更是直接关系到利益分配和各利益主体的积极性。第二，中国仍处发展中阶段，城镇化的进程需要大量的基础设施建设，财政在稳增长中发挥了重要作用。第三，稳定的国际国内大局亦需要强大的国防、外交和公安队伍，同样需要财政。
收入持续下行，减税对经济增长和税基扩大的作用不明显，民生社会福利、三大攻坚战、高质量发展转型升级等刚性支出易上难下。与此同时，中国面临的内外部环境如人口红利消失、土地能源等生产要素成本攀升、宏观杠杆率高企、贸易保护主义上升等导致经济增速必然下行，难以对冲矛盾。疫情当前，经济活动在正常春节假期后近乎停摆1个月，财政必然减收，但疫情防控的支出却急剧增加，截至2020年2月24日，各级财政累计下达1008.7亿元。
财政工作犹如在刀尖上起舞，2019年底的中央经济工作会议对财政的表态从“加力提效”改为“提质增效”，去掉了“加力”，蛋糕不可能无限制做大，更加侧重分好蛋糕；2019年底的全国财政工作会议通篇透出“过紧日子”“以收定支”“勤俭节约办事业”的思想；近日财长刘昆在《求是》的文章《积极的财政政策要大力提质增效》提出了“财政政策新内涵”，核心仍是如何过紧日子，并提出“单纯靠扩大财政支出规模来实施积极的财政政策行不通，必须向内挖潜，坚持优化结构、盘活存量、用好增量，提高政策和资金的指向性、精准性、有效性，确保财政经济运行可持续。”
一、当前的财政形势严峻到何程度？
1、财政未完成全年预算任务，财政税收增速低，税收增速创半个世纪以来新低。
2019年全国财政收入为190382亿元，预算目标为192500亿元，短收2118亿元，完成率为98.9%，为近年低点。2019年财政收入增速3.8%，低于预算目标的5%，该增速为1987年以来的最低增速。
2019年税收收入为157992亿元，占财政收入的83%，增速1%，该增速为1969年以来即半个世纪以来最低增速。新中国历史上税收收入负增长的年份有1955、1960、1961、1967和1968年，分别为-3.6%、-0.5%、-22%、-11%和-2.6%，主要受到大跃进和wg的影响。
在此种情景下，2019年非税收入32390亿元，比上年增加5433亿元，大幅增长20.2%，主要靠央企国企利润上缴以及金融反腐罚没收入增加。其中，中央特定金融机构和央企上缴利润6100亿元，同比增加3600亿元，拉高全国非税收入增幅约13个百分点；罚没收入3061亿元，同比增加402亿元，增长15.1%，拉高全国非税收入增幅约1个百分点。
1994年分税制改革以来，财政收入增速大部分年份高于GDP名义增速，但2015-2019年连续五年均低于GDP名义增速，主要是经济下行叠加减税降费。2019年国内增值税增长1.3%，增幅比上年回落7.8个百分点，其中，工业企业实际缴纳的增值税收入下降6%，主要受降低增值税税率和实施增值税留抵退税政策的影响；进口货物增值税、消费税下降6.3%，主要受降低进口环节增值税税率影响；个人所得税下降25.1%，主要受提高基本减除费用标准和实施6项专项附加扣除政策影响;企业所得税增长5.6%，增幅比上年回落4.4个百分点，主要受提高研发费用税前加计扣除和工业企业利润下降影响。
值得关注的是，国内消费税12562亿元，同比增长18.2%，而消费税主要是烟草、汽车和油类三大特定商品消费贡献，2019年烟草行业贡献工商利税12056亿元，同比增长4.3%，其中上缴财政总额11770亿元，同比增长17.7%，创历史最高水平。
居民杠杆率高、还本付息压力加大，医疗教育养老等民生问题未得到根本性解决，消费意愿不强，房价大涨导致贫富分化抑制消费。因此，减税降费超2万亿却并未带动经济大幅增长。纯粹寄希望于减税降费解决一切问题，这是做不到的事情。根本上是宏观的改革开放和微观主体积极性的提高。
2、区域分化，6省市财政收入负增长
2019年，东部、中部、西部、东北地区财政收入增幅分别为3.5%、4.6%、2.8%、-2.1%，中部地区收入增幅相对高一些，东北地区收入下降。全国31个省（自治区、直辖市）中，广西、河南、浙江、河北等8个省份增长在5%以上；江西、广东、安徽、四川等17个省份增长在0-5%之间；6个省份同比下降，吉林-10%、重庆-5.8%、宁夏-4.7%、西藏-3.6%、甘肃-2.4%、黑龙江-1.6%。
以一般公共预算、政府性基金、国有资本经营和社保收入之和，剔除其中的重叠部分如财政补贴社保部分，作为政府筹集的收入，2018年的宏观税负为35.2%，较2017年上升1.2个百分点。该水平在国际上处于中等水平，但高于美国的26.3%。
从分项看，以税收收入/GDP衡量的宏观税负在2013年见顶，从2013年18.6%下降到2019年的15.9%，相当于2006年的水平，2019年下降1.1个百分点，速度非常快；以财政收入/GDP衡量的宏观税负在2015年见顶，从2015年22.1%下降到2019年的19.2%，相当于2008年的水平。但是土地出让收入和社保收入却迅速上升，占GDP的比重在2018年分别为7.1%和6.8%，较上年提高0.8和1.3个百分点。
2019年财政收入少于预算2118亿元，但支出却高于预算3630亿元，增速8.1%，高于预算的6.5%，支出预算执行率为101.5%。
官方赤字为2.76万亿，但实际上的收支差为4.8万亿，中间的差额通过历史结转结余资金、政府性基金和国有资本经营预算调入解决。考虑到2.15万亿的专项债，实际赤字率高达7.1%。
2019年各省市财政收入/支出低于50%的有23个，主要集中在西部和东北，仅8个省市财政自给率高于50%，主要是上海87.6%、北京82.7%、广东73.1%、浙江70.1%、江苏70%、天津68.7%、山东60.8%和福建59.9%。
地方政府收支不足主要靠中央对转移支付和税收返还以及地方政府一般债券。
中央在给地方转移支付时会根据地方财政的风险和财力情况，财政部设置了财政困难程度系数。2019年4月23日，财政部公布了《关于下达2019年中央财政城镇保障性安居工程专项资金预算的通知》，将近700亿元城镇保障性安居工程专项资金分配给36个省市，在资金分配表中，列出了36个省市的财政困难系数。
2018年全国财政收入183352亿元，中央财政收入85447亿元，占全国比重46.6%，地方财政收入97905亿元，占比53.4%；但是全国支出220906亿元，中央支出32708亿元，占比14.8%，地方支出188198亿元，占比85.2%。为保证中央的宏观调控能力以及各地基本公共服务均等化，中央掌握较多的财力并向各地转移支付。转移支付及税收返还为69681亿元，占全国收入的比重为38%，即转移支付后，中央、地方实际可支配收入分别为15766和167586亿元，占全国比重分别为8.6%和91.4%。
经过这个分配过程后，中央政府的实际可支配收入与支出比为48.2%，仍有51.8%的支出需要发行国债弥补。但即使有中央的转移支付，地方可支配收入仍难以满足地方支出需要，两者之比为85.2%，仍有14.8%需要发行地方政府一般债券弥补。
其中西藏、青海、甘肃、广西公共财政收入占比分别为11.2%、15.5%、23.4%和24.9%，中央转移支付占比分别为84.4%、69.5%、65.9%、42%；此外，黑龙江、宁夏、吉林、内蒙古的中央转移支付占比均超过50%，分别为65%、60.3%、54.1%和51.8%。东部地区对中央转移支付依赖较少，除公共财政收入占比相对较高外，土地出让收入占比较高，如浙江53.4%、山东45%、江苏44.6%、福建37.8%。
在当前严峻的财政经济形势下，要统筹稳增长与防控疫情，稳增长、防控疫情的同时还要防范财政风险，这是极度困难的，极度考验理财能力。疫情防控不仅减少税收收入，而且增加一大笔支出；防控疫情时的稳增长基建支出、民生支出均不能削减，财政收支两难。
一旦稳增长，地方政府隐性债务是否会扩大？如果不扩大，增长发力空间有限。2018年以来经济下行与固定资产投资下行有关，其中基建2018年大幅下行，从14.9%下降到1.8%，2019年在扩大专项债的前提下仅略反弹至3.3%，与严控隐性债务及金融去杠杆有较大关系。
经济社会短期有风险，财政短期有困境、长期有风险。何去何从？当前的战时状态只能以适度扩大财政风险来降低经济社会风险，即国债、地方政府一般债券和专项债券均需扩大，突破赤字率3%的约束，赤字和专项债必须达到两个3万亿，投向智慧城市、人工智能、医疗欠账等新型基建和人口流入的地区，即财政支出必须为人服务，基建投资随人走，尤其要转向对人的投资。2020的财政组合将是：1）做好收入负增长的准备，但千方百计筹集非税收入尤其是增加国企利润上缴，增加消费税（主要是烟草、油）、资源税和环保税；2）赤字率3%-3.5%，赤字必须达到3.2-3.7万亿，相较2019年有0.5-1万亿的赤字增量，疫情属不可抗力和突发情况，2021年后恢复至3%以内；3）专项债达到3.5万亿，较2019年增加1万亿，政策性金融债给予配套融资支持；4）规范PPP，拓宽融资来源，提高投资效率；5）严肃财经纪律，隐性债务显性化，不能大规模增加隐性债务。特别国债必要性低，若应对减税降费和疫情缺口，可发国债，若应对稳增长基建，可发专项债。
2020年财政增收极为困难，财政收入保持在0-2%增速都非常困难。疫情持续至今， 2月份的经济基本处于停滞状态，3-4月份陆续复工，如果疫情在4月份得到控制，由于当月经济活动影响的是下月财政税收，因此直接影响3-5月的税收收入尤其是3月份的税收。3月份的增值税、企业所得税、消费税、车辆购置税受影响较大，个人所得税因工资薪金下行同样受影响，将直接减收约1万亿，若无更大幅度的经济反弹，税收收入几乎是负增长。考虑到非税收入尤其是国企利润上缴以及反腐败力度持续推进，财政收入增速可能保持在零左右，但前提是非税收入增速要从去年的20%上升到30%。
2020年财政支出预计大概率仍处于8%左右的增速，支出在25.6-26万亿元。能够压减的开支主要是一般性支出，2018年为18374亿元，考虑到2019年“中央带头严格支出管理，2019年除刚性和重点项目外，其他项目支出平均压减幅度达到10%。要求地方2019年压减一般性支出5%以上，并力争达到10%以上。从实际执行情况看，各地压减幅度都超过了5%，不少达到10%以上。”2020年实际可压减的空间在1000亿元略多，可腾挪的空间不大。
根据上述假设，2020年财政收支的差额将达到6.4-7万亿，假定财政赤字在3%，即赤字在3.2万亿，赤字外的缺口仍高达3.4万亿；假定财政赤字在3.5%，即赤字在3.7万亿，赤字外的缺口仍高达2.8万亿，需要动用历年结转结余资金、政府性基金和国有资本经营预算收入调入资金、增加国企利润上缴、压减一般开支等方式弥补。
中央经济工作会议提出“提质增效”，全国财政工作会议提出“以收定支”“过紧日子”，习近平总书记最新的表态是“积极的财政政策要更加积极有为”，财长刘昆落实指示精神则提出“积极财政政策新内涵”“内涵式财政政策”。一言以蔽之，财政的艰难只能“适度扩张”“节用裕民”“好钢用在刀刃上”。
刘昆在《求是》发表《积极的财政政策要大力提质增效》分为四个部分：
1）积极的财政政策要大力提质增效是形势所需。“一些地方收支矛盾更为突出，有的财力紧张，资金使用固化、僵化问题不同程度存在，保工资、保运转、保基本民生面临困难。今后一段时间，财政整体上面临减收增支压力，财政运行仍将处于“紧平衡”状态。在这种情况下，单纯靠扩大财政支出规模来实施积极的财政政策行不通，必须向内挖潜，坚持优化结构、盘活存量、用好增量，提高政策和资金的指向性、精准性、有效性，确保财政经济运行可持续。”（强调大环境变了，大环境越发地不确定，越发地不利于财政增收，积极财政政策从支出总量要转向结构做文章）
2）深入理解积极财政政策的新内涵。“在当前财政收支平衡压力持续增大、加力空间有限的情况下，为确保民生得到有效改善，必须坚持节用裕民，在结构调整中更加突出政策的“提质”要求和“增效”导向，把有限的财政资源用到刀刃上。这体现了一种内涵式财政政策”。提到了六个方面：“减税降费，通过减轻企业、个人负担，促进疫情防控、拉动经济增长。”“结构调整，通过压一般、保重点，优化财政资金配置。”“优化分配，通过加大一般性转移支付力度，保障基层保工资、保运转、保基本民生的能力。”“以收定支，通过明晰财政事权和支出责任，建设可持续的财政。”“注重绩效，通过全面实施预算绩效管理，提高资金使用效益。”“风险防控，通过财政风险控制体系，防范化解地方财政风险隐患。”（强调内涵式财政政策在于减税、优化支出结构、三保、绩效管理和风险防控）
“财政支出规模必须与经济社会发展需要相匹配，不受管控的支出扩张既不现实，也会给长远发展留下隐患。”“在今年财政收支矛盾突出的情况下，必须坚持量入为出，更加注重优化支出结构。各项支出都要明确标准，不能敞开口子花钱。”“预算执行中要加大存量资金和资产盘活力度，对不具备实施条件、项目进展缓慢以及预计难以支出的项目，按规定收回资金统筹用于重点支出。”
“收是支的基础，收入预算要实事求是、合理预测，充分考虑实施减税降费政策和经济下行因素，审慎确定收入预期目标，留有余地。要防止因收入预期目标确定得过高，影响减税降费政策落实。支出预算坚持有多少钱办多少事，根据财政收入严控支出增幅，杜绝超越财力安排支出。”
“工作中树立尽力而为、量力而行的理念，加强重大项目财政可承受能力评估，清理规范过高承诺、过度保障的支出政策，建立民生政策和财政收入增长相协调的机制。”（强调不能随意上马项目，避免半拉子工程浪费财政资金；部分地方政府承诺福利过高，成了事实上的负债，西方部分国家债台高筑，与大选候选人为了选票而持续提高承诺有较大关系）
3）财政支出结构要调整并保障重点。强调的是要办的大事，需要花钱而绝对不能忽视的领域，包括：支持打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战。支持脱贫攻坚任务如期全面完成。促进城乡区域协调发展。加强污染防治和生态建设。进一步保障和改善民生。
4）坚持艰苦奋斗、勤俭节约思想。
四、如何解决财政困境，避免财政危机？
短期要开源节流解决财政收支矛盾，但是可能导致恶化长期形势，比如收过头税恶化经济活力、债务攀升等。中长期要通过体制机制改革解决财政可持续性问题，避免陷入财政危机。站在更长远的角度，未来还要立足人口老龄化、产业结构变化、解决收入不均等不平衡的矛盾、高质量发展、充分调动中央和地方、企业、科学家的积极性的角度构建新的财政和税收制度。
短期方面，既要减税降费，也要增收节支，开源节流，降所得税，增消费税、资源税和国企利润上缴。
第一，增加收入来源，税收方面主要是消费税（烟草行业）、资源税和环保税有增收空间。具体看，一是改革消费税，扩大消费税征收范围，将高污染高耗能行业纳入其中并提高消费税税率，当前尤其可以提高烟草行业消费税税率，逐步将消费税的归属权下划给地方。二是提高资源税和环保税税率，资源税的空间大于环保税。2019年资源税1822亿元，同比增长11.8%。；环境保护税221亿元，同比增长46.1%。
第二，增加国有企业利润上缴力度。十八届三中全会提出，完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30％，更多用于保障和改善民生。当前根据财政部规定，国企是分五类管理。第一类为石油石化、电力、电信、煤炭等具有资源垄断特征的行业企业，收取比例20%；第二类为钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性行业企业，收取比例15%；第三类为军工企业、转制科研院所、中国邮政集团公司，收取比例10%；第四类为政策性公司，包括中国储备粮总公司、中国储备棉总公司，免交国有资本收益；第五类是烟草总公司，上缴25%。
第三，盘活现有资产、退出竞争性领域，出让股权，既能缓解当前财政收支压力，又能解决部分地方政府的债务问题。
第四，加大反腐败力度，既能整顿吏治，又能增加罚没收入，但不能为了罚款而罚款。
第五，加大对基层的转移支付，确保不出现“三保”难以实现导致的社会群体性事件。
第六，削减一般性开支，只是空间越来越小。
第七，强化财政绩效，短期内要大幅度提高很难。
从长期看，必须深化改革，理清政府与市场关系简政放权、精兵简政裁撤冗员、深化党和国家行政体制、财政税收体制、社保制度改革。但是改革要触动利益，不论是削减支出还是裁撤冗员，均需要考虑既得利益群体的反对，财政改革的“财”好解决，“政”是最难的，需要政治勇气和魄力，也要讲究艺术，如何安置改革的对象。1998年国企改革导致的下岗，通过房改和加入WTO释放的红利吸收，那么这次呢？
第一，必须简政放权，厘清政府与市场关系，深化党和国家体制、行政事业单位改革，强化绩效管理，通过政府采购解决长期大量的由政府提供的公共服务。如果政府长期大包大揽，家长制的大政府必然收支庞大。只有简政放权，市场的归市场，政府的归政府，大量的事业单位要么回归非盈利机构，要么走向市场自负盈亏。但是裁减冗员精兵简政，必须配合市场化的改革，比如放开市场准入、改善营商环境，提高就业的吸纳能力，否则改革将导致新的社会群体性问题。
第二，深化财政体制和税收制度改革，处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系。真正解决好中央和地方事权和支出责任的划分，“办多少事，花多少钱”；强化预算绩效管理；优化支出结构，从发展财政转向民生财政，更多体现“取之于民用之于民”，转向教育、医疗、养老以及新型基建，增加对“人”的投资与消费，促进人口数量走向素质红利。近年来我国用于社保就业、医疗的财政支出占比有所增加，用于交运、农林水等基建类支出占比有所下降，支出结构在优化，2019年社保就业、教育、医疗三者分别占财政支出比重为12.4%、7%和14.6%，合计占比34%，但仍远低于美国、德国等发达经济体。
第四，接受经济增速下行，以经济结构改善和民生改善（就业等）为新的考核机制，寻找经济新的内生增长点。放弃“保8”“保6”等过往理念，重塑“保民生”“保结构”“保信心”等理念。
第五，适度放宽地方政府举债额度，但强化绩效管理，负债与资产匹配、成本与收益匹配，在有优质现金流的资产项目上加杠杆，稳定杠杆率而非稳定杠杆绝对数。
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