罗伯特·莱特希泽：如何让贸易为工人服务

如何让贸易为工人服务
在保护主义和全球化之间寻找出路

罗伯特·莱特希泽

2020 年 7 月/8 月

新冠病毒挑战了许多长期以来的假设。在未来的几个月和几年里，美国将需要重新审视商业、医学、技术、风险管理和许多其他领域的传统观点。这也应该是重新讨论美国贸易政策未来的时机，希望能够达成更强有力的全国共识。

这场辩论应该从一个基本问题开始：贸易政策的目标应该是什么？有些人从外交政策的角度看待贸易，认为应该降低或提高关税以实现地缘政治目标。另一些人则严格从经济效率的角度看待贸易，认为贸易政策的唯一目标应该是最大化总产出。但大多数美国人想要的是其他东西：一种支持他们想要生活的社会的贸易政策。为此，正确的政策是让大多数公民（包括那些没有受过大学 教育的人）能够通过稳定、高薪的工作进入中产阶级。

这正是特朗普政府正在采取的做法。它有时会打破自由贸易教条的正统观念，但与批评者所指责的相反，它并没有接受保护主义和自给自足。相反，它寻求在贸易自由化的好处与优先考虑工作尊严的政策之间取得平衡。

据这项新政策，我所领导的美国贸易代表办公室采取了积极、有时甚至引起争议的行动来保护美国的就业。但它这样做并没有引发不可持续的贸易战，同时继续扩大美国出口商进入国外市场的渠道。2018 年首次签署并定于今年生效的《美墨加协议》（USMCA）是对这一新方法的最佳和最全面说明。这种新思维方式也推动了政府对中国和世界贸易组织（WTO）的政策。在应对剩余挑战时，政府的目标是相同的：制定平衡的、以工人为中心的贸易政策，实现广泛的两党共识，为美国人带来更好的结果。

相互依存的限度

第二次世界大战之前，关税按当时的标准来看是很高的。从 19 世纪 20 年代到 20 世纪 40 年代末，美国的加权平均关税（衡量关税占进口总额的百分比）很少低于 20%。富兰克林·罗斯福总统和新政国会在 20 世纪 30 年代开创了一段相对关税自由化时期，但整个十年中关税税率一直保持在 15% 到 19% 左右。然而，战后，民主党和共和党都主张降低关税，以防止再次发生冲突，他们认为贸易促进了国家之间的相互依存。贸易自由化因此不仅被视为一种经济政策工具，也被视为一条实现永久和平的道路。

随后发生的事件似乎证实了这一观点。对美国消费者的出口帮助日本和西德重建并成为国际社会负责任的成员。从1951 年欧洲煤钢共同体的建立开始，欧洲内部贸易壁垒的消除无疑也有助于战后安全，因为它使西欧民主国家更加紧密地团结在一起，并为未来的合作树立了典范。

但相互依存并不总是带来和平。在美国，南北之间的经济联系未能阻止内战。第一次世界大战前几年，全球贸易迅速增长；出口占全球 GDP 的比例在 1913 年达到近 14% 的峰值，这一纪录一直保持到 20 世纪 70 年代。同样，很难否认德国在 19 世纪末崛起为主要出口国有助于平定该国在 20 世纪上半叶的局势。日本对美国原材料的依赖促使其袭击了珍珠港。最近，中国于 2001 年加入世贸组织——此举旨在使该国成为全球模范公民——随后对其军事能力进行了大规模投资，并在南海进行了领土扩张。

另一方面，贸易冲突并不总是会破坏稳定或对更广泛的外交政策目标构成威胁。北约联盟经受住了 20 世纪 60 年代“鸡肉战争”和 20 世纪 70 年代“尼克松冲击”带来的关税上涨，前者当时美国与法国和西德就禽肉关税发生冲突，后者当时美国实际上放弃了布雷顿森林体系。20 世纪 80 年代，美国和日本因贸易问题发生争执，但两国的双边安全联盟依然牢固。国家和人一样，都是分工明确的。

在某些情况下，为了实现更广泛的外交目标，在贸易上做出让步是适当的，但人们应该记住，从长远来看，这样的交易可能会付出高昂的代价。例如，1948 年，美国允许印度加入关税与贸易总协定（世贸组织的前身），并允许其近三分之一的工业关税不受限制，这无疑对冷战战士来说是合理的，他们认为这将有助于将印度拉入美国阵营。然而，这一决定的负面影响一直持续到今天，因为印度已经成为世界上最大的经济体之一，有时也成为美国的麻烦贸易伙伴。多年来，这样的让步已经积累起来。

有时，从外交角度看待贸易的倾向会导致过度胆怯。最明显的例子是乔治·W·布什和奥巴马政府未能有效对抗中国扭曲市场的补贴和强迫外国公司分享技术的政策。但还有很多其他例子。例如，在本届政府上任之前，美国从未启动过执行其在自由贸易协定中讨价还价的环境承诺的程序。特朗普政府曾利用这些工具打击秘鲁的非法木材采伐和韩国的非法捕鱼。

尽管美国不应轻率地使用其经济影响力，但担心外交局势不稳也不能成为不采取行动的借口。特朗普政府已经证明，在管理升级风险的同时，采取有针对性但激进的贸易行动是可能的。尽管特朗普政府的许多政策都遭到“天塌下来”的论调，但在整个唐纳德·特朗普总统任期内，美国仍然是世界主要经济体中最开放的国家。即使最近对中国征收关税，并努力拯救国内钢铁、铝和太阳能行业，美国2019 年的加权平均关税也仅为 2.85%（对来自中国以外国家的进口产品征收 1.3%）。这略高于奥巴马政府最后一年的 1.5%，但仍低于欧盟的同类数字：欧盟对来自其他世贸组织成员国的进口产品征收 3.0% 的加权平均关税。

历史将评判特朗普政府的针对性关税措施的最终效果。但经验已经证明，那些预言特朗普政府的行动将不可避免地引发上世纪 30 年代那样的贸易战的预言家是错误的。

效率至上

贸易政策的另一个主流思想流派是经济学家的观点。对于信奉这一信念的人来说，贸易政策的唯一目标是市场效率。降低关税和非关税壁垒可以降低生产和分销商品和服务的成本；这反过来又会使整个社会受益——这就是他们的论点。这些政策如何影响从事生产和分销的男女则无关紧要。

经济学家们往往反其道而行之，他们并不设想理想的社会类型并制定与之相适应的贸易政策：他们从自由贸易应占主导地位的主张开始，然后主张社会应该适应。大多数人承认降低贸易壁垒会造成经济混乱，但很少有人建议调整贸易规则以帮助社会更好地管理这些影响。右翼的自由主义者否认存在问题，因为廉价消费品对大众的好处据说超过了成本。左翼的进步人士提倡贸易调整援助和其他财富转移计划，作为消除全球化粗糙边缘的手段。

这两种回答都不令人满意。那些痴迷于效率的人往往将就业仅仅视为一种分配资源和确保生产的手段。这样一来，他们就大大低估了个人从有意义的工作中获得的个人尊严。从 19 世纪的教皇利奥十三世到今天的亚瑟·布鲁克斯和奥伦·卡斯，评论家们都雄辩地论述了工作在一个秩序井然的社会中的核心作用。诚实工作，获得体面的工资，会让人产生自我价值感，这种自我价值感来自于被需要和为社会做出贡献。稳定、有报酬的工作会强化好习惯，阻止坏习惯。这会使人类成为更好的配偶、父母、邻居和公民。相比之下，由于缺乏稳定、高薪的工作而导致的个人尊严丧失，是无法通过增加低成本进口商品的消费或福利支票来弥补的。

所有这些并不是说市场效率不重要。但它不应该成为贸易政策的唯一因素，当然也不应像某些人那样成为盲目崇拜的对象。在税收、医疗保健、环境监管和其他问题上，政策制定者通常会在效率和其他相互竞争的目标之间取得平衡。他们也应该在贸易方面这样做。

然而，近年来，对效率的执着导致许多人忽视了贸易自由化的弊端。尤其是当精英阶层开始接受自由贸易作为信条时，企业发现他们可以将工作岗位转移到国外而不会引起太多负面宣传。通用电气 1981 年至 2001 年的强势首席执行官、已故的杰克·韦尔奇曾告诉供应商，如果他们不外包工作，他的公司将停止与他们做生意。“供应链迁移”成为管理咨询公司兜售的万能药。不幸的是——正如 COVID-19 痛苦地表明的那样——许多陷入外包狂潮的公司未能意识到风险。

经济群体思维也导致政策制定者不再担心贸易逆差。近年来，美国商品贸易逆差的规模堪比许多 G20 经济体。理论上，如果美国国内生产足够的商品来消除其对华3,450 亿美元的商品逆差，那么从收入角度来看，这相当于为美国经济增加了两家半通用汽车公司。然而，在大多数政策圈，对贸易逆差的讨论仅限于为什么它被认为无关紧要。

许多人都从以下比喻中得到安慰：“我与理发师之间存在贸易逆差；由于双方都因此受益，因此贸易逆差是良性的。”这个比喻是有缺陷的。与理发师之间存在逆差是一回事，但如果我与理发师、屠夫、面包师、蜡烛制造商以及与我交易的其他人之间存在逆差，情况就完全不同了。此外，长期贸易逆差必须通过资产出售来融资，而这随着时间的推移可能会不可持续。进一步类比，如果我与我消费的商品和服务提供者之间的贸易逆差被我通过出售我的劳动力而与雇主之间的顺差所抵消，那么这种贸易逆差就是良性的。但如果我通过对我的房屋进行二次抵押贷款来为我的消费提供资金，这种情况可能会不可持续。而这基本上就是美国在过去三十年里年复一年地出现贸易逆差所做的。这些持续的赤字是由资本净流入来弥补的，这意味着每年美国必须向外国投资者出售美国资产，以维持出口和进口之间的差额。

学术理论也无法掩盖一个基本事实：如果一个国家进口国内可以生产的商品，那么国内支出就是在雇佣国外员工，而不是国内员工。如果这种权衡能让工人自由地转向生产率更高、收入更高的工作，那么这种权衡可能是值得的。如果互惠的市场准入协议能创造新的出口相关工作岗位，以取代廉价进口产品竞争所造成的工作岗位流失，那么这种权衡也可能是有意义的。但持续的贸易逆差至少应该促使政策制定者质疑这种权衡，并探究不平衡背后的原因。这种审查应该随着逆差规模的扩大而增加。特别是当贸易逆差是货币操纵、缺乏互惠的市场准入、不公平的劳工行为或补贴的结果时，美国应该试图改变贸易规则。

自由贸易的阴暗面

未来的贸易政策应该以对过去的平衡评估为基础。从积极的一面来看，近几十年来，贸易壁垒的降低和自由贸易协定的激增使许多跨国公司的利润大幅增加。这不仅使首席执行官受益，也使退休账户中持有股票的美国中产阶级受益。贸易帮助振兴了美国许多大城市中心。廉价进口商品和大型商场和在线零售商的兴起使越来越多的消费品可供大众购买。在中国、印度和其他发展中国家，数百万人摆脱了贫困。

但其阴暗面也是不可否认的。2000 年至 2016 年间，美国失去了近 500 万个制造业岗位。家庭平均收入停滞不前。在繁荣被遗忘的地方，社会结构也开始破裂。自 1990 年代中期以来，美国面临着经济学家安妮·凯斯和安格斯·迪顿所称的“绝望死亡”流行病。他们发现，在缺乏大学 教育的中年白人人群中——这一群体承受了外包的大部分冲击——1999 年至 2013 年间，死于肝硬化的人数增加了 50%，自杀人数增加了 78%，吸毒和酗酒过量增加了 323%。2014 年至 2017 年，绝望死亡人数的增加导致美国自 1918 年流感大流行以来首次在三年内预期寿命下降。

贸易并不是最近制造业岗位流失或随之而来的社会困境的唯一原因。自动化、生产率提高、外汇操纵和 2008 年金融危机也发挥了关键作用。但不可否认的是，将工作从高薪地方外包到低薪地方已经摧毁了美国锈带和其他地方的社区。

当然，经济动荡往往是进步的代价，经济学家坚持认为，比较优势应该鼓励工人转向生产率更高、薪水更高的工作。但这种理论现象近年来未能实现。与早期经济变革时期失业的人相比，现代发达经济体中失业的工人通常拥有的选择更少、吸引力更小。例如，在 19 世纪的英国，保护主义谷物法的废除促使农业工人逃离乡村，前往工业化的城市地区，那里有工厂工作在等着他们。相比之下，从 1990 年代开始失业的美国工厂工人要么无处可去，要么最终从事低技能、低薪的服务业工作。

一些人认为，成熟的经济体不应该试图扭转这些趋势，而应该加大对服务业、数字经济和研发的投入。这些行业为美国的竞争优势做出了巨大贡献，服务业为当今大多数美国人提供了就业机会，并且在可预见的未来可能仍将如此。但与此同时，很难想象如果没有蓬勃发展的制造业，美国经济能够满足劳动人民的需求。

科技行业虽然有诸多优点，但根本无法为劳动者提供高薪工作。美国约 2.5 亿成年人中有超过一半没有大学文凭。从历史上看，制造业工作一直是这一群体稳定、高薪就业的最佳来源。也许通过对 教育进行大规模的新投资，可以教会前汽车工人编程。但即便如此，可能也没有足够的工作岗位来雇用他们所有人。苹果、Facebook、谷歌和 Netflix 总共雇用了 30 多万名员工，还不到 20 世纪 60 年代通用汽车一家公司雇用员工人数的一半。

此外，工作人士最容易获得的服务和技术工作，如数据录入和呼叫中心工作，本身也容易受到外包的影响。经济学家估计，美国近4000 万个服务业工作岗位最终可能会转移到海外——这是该国目前制造业工作岗位数量的三倍多。

全球化的支持者们迅速指出，许多在国外生产的产品都是由美国工程师和研究人员设计的。但这些工作也难逃外包的命运。中国正在大力投资其大学，而印度也不乏有能力的工程师。尤其是在技术领域，让工程师靠近制造工厂会产生宝贵的协同效应。今天的 iPhone 背面写着“苹果公司在加州设计。中国组装”；明天，它很容易写成“苹果公司在中国设计和组装”。

新冠疫情还暴露了美国制造业产能下降的其他问题。美国过度依赖国外的关键医疗设备、个人防护装备和药品。就连美国的盟友德国和韩国，也因为本国公民患病而封锁了关键医疗产品的出口。这场危机还表明，如果供应链中任何一个环节断裂，过度扩张的供应链就会增加经济蔓延的风险。甚至在危机蔓延到美国之前，许多美国公司就已经感受到了中国经济停摆的影响。现在，随着各公司准备重启美国业务，许多公司仍然无法生产它们想要的产品，因为它们的海外供应商尚未获得政府的复工许可。

美国不应为了应对当前的疫情而试图将自己与世界其他国家隔离开来，而应加强维持和发展制造业基础的决心。仅靠贸易政策无法做到这一点。但作为旨在鼓励对美投资的一系列更广泛的税收和监管政策的一部分，贸易规则改革可以发挥重要作用。

模范协议

明智的贸易政策在经济安全、经济效率和劳动人民的需求之间取得平衡。当政府开始重新谈判北美自由贸易协定（这是总统的标志性竞选承诺之一）时，有两件事很明显。一是该协议已经变得严重失衡、严重过时且极不受欢迎。然而，第二点是，破坏北美 25 年的经济一体化将代价高昂且破坏性强。谈判 USMCA 的挑战是纠正北美自由贸易协定的错误，同时保持与美国两个最大贸易伙伴的贸易。

我们首先确定了主要的不平衡，特别是在汽车行业，该行业占北美贸易的近 30%。特朗普当选前，北美最后 11 家汽车厂中有 9 家建在墨西哥。然而，这些工厂生产的汽车 80% 都销往美国。随着时间的推移，汽车公司开始将墨西哥不仅用作组装紧凑型轿车的地方，还用作制造发动机和变速箱等高附加值部件的地方，以及生产利润丰厚的卡车和 SUV。最终结果是，美国汽车业三分之一的就业岗位流向了墨西哥：自 1994 年以来，美国汽车业就业岗位流失了 35 万个，而墨西哥则增加了 43 万个。

这种以工资为导向的外包并非亚当·斯密那只看不见的手的杰作。美国和墨西哥工资差距的部分原因是墨西哥普遍存在的腐败劳工协议。这些协议被称为“保护合同”，由雇主和工会达成，但工会实际上并不代表工人。工人也没有机会对合同进行投票。难怪北美自由贸易协定将使美国和墨西哥工资趋同的预测从未成真。事实上，墨西哥今天的实际工资低于 1994 年。

USMCA 要求墨西哥取消保护合同，确保工会基本民主，并建立独立的劳工法庭。USMCA 并没有像批评者所指责的那样，试图对墨西哥的劳工政策进行微观管理，而是制定了合理的标准，以纠正北美劳动力市场扭曲的主要根源。尽管新的劳工条款遭到了部分墨西哥商界人士的冷遇，但受到了总统安德烈斯·曼努埃尔·洛佩斯·奥夫拉多尔及其政府的热烈欢迎。新的义务不会阻止企业利用北美一体化供应链的效率。但它们将消除一种损害美国工人利益的监管套利形式。

USMCA 还彻底改革了管理汽车行业贸易的“原产地规则”。所有自由贸易协定都包含原产地规则，要求货物主要采用来自自由贸易区内的零部件材料制造，才能享受免税待遇。理论上，北美自由贸易协定的原产地规则规定，汽车价值的 62.5%必须由北美制造的零部件组成。但这些规则有一个奇怪的特点：唯一被计算在内零部件是 20 世纪 90 年代初制定并冻结在时间中的时间表上的零部件。随着汽车的发展，许多昂贵的零部件，如仪表盘电子设备和导航系统，根本没有被计入北美成分的计算中。因此，价值一半以上由来自北美以外的零部件组成的汽车仍然可以免税。随着电动汽车和自动驾驶汽车的出现，问题只会随着时间的推移而变得更糟。

在与加拿大和墨西哥政府、美国工会以及汽车公司本身进行讨论后，我们达成了一项解决方案，该方案将为整个地区带来更多投资，同时仍允许制造商保持竞争力。USMCA 规定了汽车价值中北美地区生产的最低比例（75%）的门槛更高。它还对高附加值部件以及钢铁和铝的最低区域含量提出了单独要求。USMCA 通过消除漏洞使这些要求变得有意义，并且它包括一种机制，用于在未来重新审视原产地规则以跟上行业趋势。

在所有贸易协定中，USMCA 首次包含了阻止工资竞相压价的条款，要求一辆轿车的 40% 和一辆轻型卡车的 45% 的价值必须由时薪至少为 16 美元的工人生产。这个数字对于工资接近时薪 3 美元的墨西哥来说是一个理想数字，但它将为企业创造新的激励，使其不仅在墨西哥投资，而且在加拿大和美国投资。美国国际贸易委员会是一个独立的、无党派的联邦机构，它预计，仅对美国产发动机和变速箱的需求增加一项，就会创造约 30,000 个新的汽车行业就业岗位。根据我办公室的估计，对整个供应链的影响将接近 80,000 个新就业岗位。

批评者将这些变化称为“管理贸易”，即政府设定具体目标，而不是让市场力量发挥作用。但所有自由贸易协定都包含原产地规则。USMCA 的规则与 NAFTA 和其他协定的主要区别在于，USMCA 的规则旨在切实发挥作用。这些规则将确保协定的利益主要流向加拿大、墨西哥和美国，而不是未提供互惠市场准入的其他国家。事实上，NAFTA 促成的搭便车行为长期以来削弱了美国与其他贸易伙伴谈判的筹码。到目前为止，外国汽车制造商可以通过在墨西哥设立装配业务获得免税进入美国市场的资格，同时在北美以外生产大部分高价值零部件。一旦漏洞被堵住，美国将更有能力与中国、欧盟和其他国家进行谈判。

随着情况的变化，USMCA 可以进行更新。它包含一个日落条款，规定该协议将在 16 年后到期。不过，每六年，双方将有机会审查该协议并将其再延长 16 年。这些定期审查将迫使这三个国家的政策制定者避免推迟维持该协议的诱惑，并使他们能够应对其经济中意想不到的发展。

未来的挑战

当美国面临未来几年将面临的两大最重大的贸易挑战时，以工人为中心的贸易政策原则应该成为重中之重：中国扭曲市场的国家资本主义和功能失调的世贸组织。

第二次世界大战结束以来，没有一项贸易政策决定比2000 年与中国建立永久正常贸易关系（这一法律地位使中国有权享受最低关税）对劳动人民的破坏性更大。尽管比尔·克林顿总统预测此举将使美国“出口产品而不输出就业”，但事实恰恰相反。美国对华贸易逆差在顶峰时期膨胀到超过 5000 亿美元，经济学家计算出，1999 年至 2011 年间至少有200 万个工作岗位的流失归因于中国进口产品的涌入。与此同时，北京不断强迫外国公司分享他们的技术，这一政策导致美国数十亿美元的知识产权被盗，并帮助中国成为世界最大的高科技产品出口国。

乔治·W·布什和奥巴马政府曾试图在世贸组织纠正这些问题，但没有取得多大成功。我们的团队采取了不同的方法。在特朗普政府执政的第一年，我们花了大量时间调查中国知识产权盗窃和强制技术转让的历史。如果世贸组织规则提供了补救措施——比如中国歧视性的专利许可做法——我们会向世贸组织提出申诉。但如果世贸组织规则没有提供补救措施，我们就会求助于美国贸易法提供的补救措施。我们仔细识别了中国公司生产的哪些产品受益于中国的市场扭曲做法，并对这些产品征收了 25% 的关税。

然而，我们仍然愿意通过谈判解决问题。今年 1 月，美国政府与中国达成了第一阶段协议，根据该协议，中国将停止强制技术转让、避免操纵货币、加强对知识产权的保护，并取消一系列针对美国出口的非关税壁垒。这些承诺首次以书面形式达成，并可通过争端解决机制执行。该协议绝非解决所有悬而未决的问题，但在大约三年的时间里，我们取得的进展比前两届政府 16 年取得的进展还要多。

最重要的是——这一点经常被该协议的下意识的、党派的批评者忽视——美国政府通过对中国一半的对美出口产品（包括几乎所有的高科技产品）征收 25% 的关税来保持对中国的压力。这些关税有助于抵消中国通过强制技术转让和扭曲市场的补贴获得的不公平优势。与此同时，中国做出了一系列采购承诺，将为美国出口商，特别是农民创造长期的市场准入。是否会有第二阶段取决于中国是否遵守第一阶段的条款，以及是否愿意从根本上改变其国有资本主义模式。无论如何，目前实施的政策保护了美国的就业机会，削弱了中国的不公平优势，并将美国出口商和消费者的痛苦降到最低。

世贸组织面临的挑战也令人烦恼。与许多国际组织一样，世贸组织已经偏离了其最初的使命。它最初是作为谈判贸易规则的论坛而设计的，现在主要变成了一个诉讼社会。直到最近，该组织的争端解决程序还由其七名成员组成的上诉机构领导，该机构已将自己视为自由贸易新普通法的颁布者，而该法与世贸组织成员国商定的实际规则基本脱节。上诉机构经常发布裁决，使各国更难打击不公平贸易行为和保障就业。这是特朗普政府拒绝同意任命新成员的原因之一，2019 年 12 月 11 日，上诉机构成员人数降至审理案件所需的人数以下，因此停止运作。

在明确 WTO 的争端解决程序能够确保成员国灵活地推行平衡、以工人为中心的贸易政策之前，美国不应同意任何恢复或取代上诉机构的机制。在此之前，美国最好通过谈判解决与贸易伙伴的争端——就像它从 1947 年签署关税与贸易总协定到 1994 年 WTO 成立期间所做的那样——而不是根据破坏美国主权和威胁美国就业的虚构法理来解决争端。

在应对这些和其他挑战时，前进的道路介于 20 世纪 90 年代的开放与 20 世纪 30 年代的壁垒之间。要成功驾驭这条道路，需要灵活性、务实精神、打破过去做法的意愿，以及敢于采取有时不受国际精英欢迎的立场。美国必须避免自由贸易与保护主义的陈旧、简化的范式，这种范式过于简单化复杂问题，扼杀了创造性的政策制定。这种近乎宗教式的贸易政策方法也掩盖了一个事实，即贸易是一个有可能在原本分裂的时代达成广泛、两党共识的问题。毕竟，USMCA 赢得了众议院和参议院90%的支持。

这种强有力的共识应该持续下去，因为它植根于根深蒂固的价值观。在贸易方面，大多数美国人都希望实现同样的目标：实现平衡的结果，保持贸易流动强劲，同时确保劳动者能够获得稳定、高薪的工作。无论是老派的保护主义还是肆无忌惮的全球化都无法实现这一目标。相反，当美国面临未来的贸易挑战时，它应该制定一条明智的中间路线——一条最终珍视工作尊严的路线。