文/黄钟
宪法是国民与政府的契约。
宪法是政府不可背信的诺言。
当宪法宣称，公民在法律面前一律平等的时候，就等于是立下一项不可背离的原则。
显而易见，这绝不意味着可以用一个不平等的法律来偷梁换柱，原则还装模作样地存在，而里面早已经空空如也。否则，这就无异于认可兑现支票有权用假币。
任何期待诺言都会自动兑现的愿望，到头来，必定会是失望甚至绝望多于如愿。
美国黑人的遭遇就是人类最沉痛的教训之一。
1776年美国《独立宣言》将人人生而平等称为不言而喻的真理，但这对美国黑人立来说，并不意味着欢快黎明的到来，随之而来的反而是漫漫长夜，先是在奴隶主的桎梏下挣扎，后来又被套上了隔离和歧视的枷锁。一百多年后，黑人民权领袖马丁•路德•金还得在华盛顿林肯纪念堂前，呼吁兑现共和国创建者们签下的支票，实现黑人平等、自由的梦想。
但不管实际情形如何，平等原则都犹如航标，在波涛汹涌中指引着我们要去的方向。
只要没有迷失方向，总将走上金光大道。
庙堂之上的歧视
中国人向来不缺乏博爱的胸襟和悲天悯人的情怀。
马丁•路德•金们向华盛顿进军，中国认为那是正义的事业；洛杉矶出现骚乱，中国认为那是对种族歧视已经忍无可忍……浩瀚万里的太平洋一点也不妨碍中国对那个陌生国度的隔离和歧视发出怒吼和抗议。
饱学之士也奋笔疾书，在书籍中、报刊上、电台里，一桩桩一件件践踏人权的事例，列举起来不厌其烦。
所有这一切都告诉中国人一个道理，那就是肤色没有理由成为低人一等的证据。
歧视黑人，那是美国的耻辱，也是世界各国的镜鉴。
美国宪法曾经可耻地规定，联邦众议员名额按照人口比例在各州进行分配，而各州人口数却是按自由人总数加上其他人口的五分之三予以确定。
这就意味着一个黑人只能折算成五分之三个白人——只是折算后添加到了蓄奴州的白人名下。
如果让你站在黑人后裔的角度，面对这样的政治算术，请你告诉我，心里到底是一种什么样的滋味？
但我知道，教科书告诉中国人：《独立宣言》所许诺的“人人生而平等”，对黑人来说，不过是一个弥天大谎。
1963年8月28年，二十五万美国人聚集在华盛顿林肯纪念堂周围，就是要求政府兑现共和国创建者们签署的这张政治支票，实现美国黑人自由的梦想。
让我们暂时放下对美国自由平等之虚伪的抨击，把关注异国人民命运的博爱精神和高尚品格，带回到自己的国土，思考一个也许你从来就没有想过的问题：一个身份农民等于几分之几个身份市民？
我，一个身份农民的儿子，愿意将法律的规定原封不动地抄录下来，请你和你的亲人，无论是来自穷乡僻壤，还是通衢大邑，放下手头的活计，抽几分钟时间，来做一次小学生就能够做的算术题。
首先让我们来看全国人民代表大会代表名额的分配。
1982年修正过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十四条规定：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数八倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”这也就是说，虽然按照选举法的规定，每个选民在1次选举中只有一个投票权，但是八个身份农民选民的八选票才顶一个身份市民选民的一张选票。
在实践中也是奉行不误。根据1982年12月5日第五届全国人民代表大会第五次会议通过“关于第六届全国人大代表名额和选举问题的决议”，各省、自治区、直辖市应选的第九届全国人民代表大会代表的名额，农村按人口每104万人选代表1人，城市按人口每13万人选代表1人。
到了1995年2月28日，第三次修正后的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十六条规定：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”也就是说已经进步到了四个身份农民选民的四选票才顶一个身份市民选民的一张选票。
当然还是令行禁止。根据1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议通过“关于第九届全国人大代表名额和选举问题的决定”，各省、自治区、直辖市应选的第九届全国人民代表大会代表的名额，农村按人口每88万人选代表1人，城市按人口每22万人选代表1人。根据2002年3月15日第九届全国人民代表大会第五次会议通过的“关于第十届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定”，各省、自治区、直辖市应选的第十届全国人民代表大会代表的名额，农村按人口每96万人选代表1人，城市按人口每24万人选代表1人。
按照这样的架势，弄出个三比一还是二比一也不是没有可能，反过来，同样可能弄出个三十比一或者二十比一什么的。总之，都不会有平均主义之嫌的。
那么在地方各级人民代表大会代表名额分配上，我国的法律又是怎样规定的呢？
在直辖市人民代表大会代表名额而言，1995年修正过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十三条规定：“直辖市、市、市辖区的变成每一代表所代表的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数。”具体比例如何并没有明确规定。理论上讲，可以是一百个身份农民选民的一百张选票才顶一个身份市民选民的一张选票，也可以是一点零零一个身份农民选民的一点零零一张选票顶一个身份市民选民的一张选票，但绝对不能是一个身份农民选民的一张选票等于一个身份市民选民的一张选票。
与直辖市人民代表大会代表名额比例问题不同的是，对省、自治区有明确的规定。1995年修正过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十六条规定：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”也就是说，四个身份农民选民的四选票才顶一个身份市民选民的一张选票。
这和1982年的规定相比，身份农民作为选民的砝码又重了二十分之一。1982年修正的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十二条规定：“省、自治区人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数五倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”
至于自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额问题，1995年修正过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十二条规定：“自治州、县、自治县人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。”“县、自治县行政区域内，镇的人口特多的，或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于4比1直至1比1。”
这也就是说，当存在县、自治县行政区域内镇的人口特多等情况时，也可能出现三个半身份农民选民的三张半选票顶一个身份市民选民的一张选票，甚至是一比一。这大概得看身份农民人口在数量上弱到何等程度。
通常人们以为一人一票就等于有了选举权，而全然不知，通过巧妙的手法贬低或者削弱某些公民选票的分量，就能和全然禁止参加选举一样，有效地剥夺选举权。走走过场，摆摆样子，再怎么声势浩大，也不意味着有什么举足轻重的分量。
不得不提的是，由身份决定选举权的不平等由来已久。
早在1931年11月中央执行委员会第一次全体会议通过的《中华苏维埃共和国选举细则》，就体现了城乡之间的不平等。按照这个细则，全县工农兵苏维埃代表大会的代表人数，以城市居民每五百人选举代表一人，乡村居民每一千五百人选举代表一人为比例；全省工农兵代表大会的代表人数，以城市居民每五千人选举代表一人，乡村居民每二万五千人选举代表一人为比例；中华苏维埃共和国工农兵全国代表大会的代表人数，以城市居民每一万人选举代表一人，乡村居民每五万人选举代表一人为比例。
1933年8月9日中央执行委员会颁发了《苏维埃暂行选举法》。在乡苏维埃的代表组成上，工人居民每十三人得选举正式代表一人，其他居民每五十人得选举正式代表一人；隶属于区的市苏维埃，工人居民每十三人得选举正式代表一人，其他居民每五十人得选举正式代表一人；隶属于县的市苏维埃，工人居民每二十人得选举正式代表一人，其他居民每八十人得选举正式代表一人；隶属于省的市苏维埃，工人居民每一百人得选举正式代表一人，其他居民每四百人得选举正式代表一人；中央直属市苏维埃，工人居民每五百人得选举正式代表一人，其他居民每两千人得选举正式代表一人；出席省苏维埃代表大会的代表，市场居民每一千人得选举正式代表一人，乡村居民每四千人得选举正式代表一人；出席全国苏维埃代表大会的代表，城市居民每一千五百人得选举正式代表一人，乡村居民每六千人得选举正式代表一人。
当你读完这些枯燥的法律条文，心中可曾漾起一丝涟漪？
你可以把你算出的答案埋藏在心底，因为我担心你会和我一样羞愧得说不出口：在这个拥有五千年悠久历史的文明古国里，一个同胞只能等于另一个同胞的几分之几。但是我想，你也许还是会和我有着同样的疑问：中国成年农民作为公民，为什么他们就不能有平等的选举权？难道只要身份是农民，他们的政治行为能力就一定低人一等？立法时规定这样的比例根据到底是什么？它和宪法许诺的法律面前人人平等是否完全吻合？当那些自己就是农民身份的全国人大代表，在审议和投票表决时，又是什么样的心情？世界上六分之一的人口什么时候才能要求对于这样的规定是否违反宪法的平等原则，进行司法审查？……
我们期待着来自立法机构的答案。
隔离制度的基础
庙堂之上的歧视，并非存在一朝一夕，而是五十年如一日。
看到这个问题的，当然也是几十年来大有人在。
但是，却从来没有因此问题出现过激烈的公开争议。
在中国，说真话好像是一件很难的事情。当然，腹诽几下总是有的。
结果是本来早就应该揭开了盖子的问题，往往只听到鸦雀无声。
我们每天都能够目睹皇帝新装的故事。
身份市民和身份农民选举权上的不平等有着意识形态的原因。
1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》虽然承诺了中华人民共和国公民的平等权，但它却在第一条开宗明义地提出“实行工人阶级领导”。建立在意识形态基础上的阶级不平等原则进入这部临时宪法。
此后，无论是五四宪法，七五宪法、七八宪法，还是现行宪法，第一条都写着“工人阶级领导”、“以工农联盟为基础”这样的字句。
现行宪法第二条称，国家的一切权力属于人民。
可早在第一条里却将人民分了等级。
代表是一人票一票，票与票之间没有轻重之分。由于隔离制度的缘故，城市人口实际上只是身份市民，农村人口只是身份农民，而后者在数量上一直是前者的四倍左右。如果说不规定比例的话，在形式上，就会出现身份农民的代表远远多于身份市民的代表，既然代表是一人一票，这不是在理论上身份农民变成了领导阶级？
由此可见，规定一个身份农民等于几分之几个身份市民，并不是无的放矢。
在这里，我们还不应该忽视的是，工人阶级不是关于职业的一种通称，而是一种蕴涵意识形态色彩的政治身份。在计划经济时代，只有身份市民才是工人阶级的一员，身份农民如果不是得到政府准许的“农转非”，私自溜到城市想当工人，哪怕扫厕所，干苦力，那是盲流，属于必须收容起来扫地出门的对象。如今，数以千万计的身份农民进入城镇谋生，无论是干什么，甚至通过国家的本科自学考试，都不算是工人，而是“民工”。即使工作变换了七十二种，从装修、建筑到电脑维修，反正法律都要在你的屁股上加条尾巴——农民：你扫长安街，那是农民工人；你写小说了，那时农民作家；你画画了，那是农民画家；你办着雇了几千人的企业，员工里甚至有博士、有硕士，那是农民企业家……
如果刚好进行全国人大代表的选举，可得要四个农民企业家的四张选票才顶得上一个博士的那一票。
这不是政治笑话，而是依法办事的结果。
可是有人会说，有了平等的选举权，又能怎么样？
至于中国的选举权到底有多大作用，那是另外一个问题。自由和平等的基业总是一块砖、一块砖地砌起来的。但是，即使选举权徒有其表，该轻蔑的不是选举权，而是不能使公民的选举权真正发挥作用的制度。我们应该尽力改革制度。我们必须知道，在选举权形同虚设的时候，政治家们就可以忽视甚至践踏被禁锢在土地上的身份农民的利益，而不会受到政治上的惩罚，因为他的政治前途并不取决于选民的选票。
最后需要强调的是，我并不认为只有农民才能代表农民。不错，在历届全国人民代表大会中，唯有在第三届时，身份为农民的代表有209人，而职业为工人的代表只有175人，从第四届人大以来，身份为农民的代表确实是越来越少，比如，九届全国人大身份为农民的代表只占代表总数的8%。但如果仅仅就这些数字本身，就说农民受到了歧视和不平等待遇，进而认为应该增加身份是农民的代表，比如身份农民占总人口的60%，那么代表也应占60%，身份农民占总人口的70%，那么代表也应该占70%，才算是平等，那么这种看法是对民主的误解，对代议制的误解。问题的实质在于是否存在自由选举。只要是农民自由选举，他们投票赞成一个工人，一个教授，或者一个亿万富翁当选国会议员，难道就说农民没有谁代表了吗？
移民成了弃民
只要你一辈子安土重迁，生于斯，亦死于死，那么，如果你是一位身份市民，你就可以在选举时享受一下能顶四个身份农民的特权；如果你是一位身份农民，你起码可以运用一下你那四分之一。
尽管你可能觉得，这样做了也没有看到什么立竿见影的实惠。
可那毕竟算你一份，或者四分之一份。
一旦远走他乡，连这点福分都没有了。
尽管不少人对投票满不在乎，可中国法定的选举还不少。有村委会选举，有乡人大代表选举，有县人大代表选举……
当一个浏阳河畔的湖南籍身份农民张三，单身一人到了广东东莞闯荡，他的勤劳和智慧，赢得了一位东莞籍姑娘的芳心，于是，就在那里成家立业。如果没有能够将户口也迁移到东莞的话，那么，这位偏偏在乎自己选举权的张三，人们常常说的神圣一票就会成为他的负担和苦恼。
由于中国公民只能在户籍所在地选举和被选举，根本就没有打算再回到故乡生活的张三，如果不想眼看着自己的政治权利泡汤，他就得向老板请几天假，赶紧坐火车回到浏阳河畔，参加村委会主任的选举，投下神圣的一票，然后又赶紧回到东莞上班。要是老板不准假，为了那神圣的一票，他就得冒被炒鱿鱼的风险。
如果不是因为土地集体所有，张三早就把自己名下的那三分田地卖给了村里的乡亲，当然现在还还不能这样做，除了依附于土地所带来的税费义务，他跟家乡已经没有多大关系，可是对于故乡的地方事务，通过投票来行使自己的发言权，任谁也无权剥夺。当然，张三必须经常探听故乡什么时候将要进行选举，而村里也必须知道张三在哪里，以便能够及时通知他回故乡行使自己的权利。虽然这样做是有点费事，但是法律说张三有的那些权利都保住了。
所有像张三一样背井离乡的身份农民，无论他们在城市生活了多长时间，他们都是“外地人”，这里的法规和政策跟他们的命运息息相关，无论是多么地不公正，可现有的法律赋予他们的权利就是默默的忍受和无奈的呻吟，坐等恩赐从天降。他们连二等公民都算不上，可他们一样纳税，即使想像当年的英国人那样，理直气壮地宣称无代议士不纳税，他们也难以做到！也许他和自己的妻子儿女在北京生活了半辈子，可是他却只能在塔里木河边的村庄或者五指山下的小寨，才能够投下据说是神圣的一票。等自己的儿女到了18岁，也许他们从来没有到过父亲的家乡，他们能够做的就是重复父辈的行为！是开玩笑吗？不是的，因为这是法律的庄严规定！这时，他们和城市户口的人相比，不是一个身份农民等几分之几个身份市民的问题，而是等于零。
张三的遭遇还只是冰山的一角。
乡村之间的隔离，照样壁垒森严，同样不容忽视。这种隔离不仅存在于省际乡村之间，就是县际、乡际甚至村际之间，也一样。就选举权问题而言，且不说一个西北的身份农民到江南的某个乡村谋生，如果没有办理迁徙手续，他不能在参加当地的选举，就是同一个乡，这个行政村的人到了另一个行政村，没有办理迁徙手续，就是生活了二十年，在选举村委会主任的时候只能靠边站。
在乡村选举中，户籍管制的政治意义突显，当地居民能够通过选举等渠道表达他们的意愿和利益，尽管在目前的政治背景下，不少人认为乡村选举的形式重于实质，但是，即使仅仅是一种定期举行的仪式，那么这种仪式也明白无误地将移民排斥在外，因此，这种仪式也是定期宣告移民只是这个地方的外来者，他们只是寄居于此，而无权扎根于此。对于移民来说，哪怕是现在的选举等政治权利仅仅只是一种走过场的道具，这道具也不只是具有抽象的价值——或者是无价值，而是具有实实在在的精神价值和经济利益。
这是户籍管制的罪孽，“离土不离乡”政策的怪胎。那一亩三分地成了身份农民的保留地，既是束缚他们的理由，也是变相剥夺他们权利的借口。他们只有在圈定的“农民家园”里才能够享有有限的政治权利。
我不能不说，面对现实，南非种族隔离理论的旗手埃塞伦二十世纪中叶提出的“家园理论”一定会让主张城乡隔离的人倍感亲切：“所有班图人在其保留地都有其固定的家园，他们进入其他地区或城区仅仅是暂时性质而且是出于经济原因。换句话说，他们只是作为找工作的人员而不是作为移居者被允许进入的。班图人一出保留地，也就没有政治权利。”
中国在自觉不自觉地步南非的后尘。
这样的事情要到什么时候才是尽头？
到目前为止，我讲的都是身份农民离开户籍所在地时面临的问题，这倒不是我觉得身份市民离开自己的户籍所在地，就幸福无比。他们一样会在选举权上成为弃民。
前面已经说过，公民只能在户籍所在地选举和被选举，这条规矩身份市民自然不会例外。当一个北京籍的身份市民到了上海或者广州谋生，哪怕已经三年五载，当地无论是居委会的选举，还是区人大代表的选举，他都只能依法充当旁观者。
是不是在农村会有什么不同呢？如果北京籍的身份市民王五失业了，一时半会也没有在京城里找到合适的工作，由于机缘巧合，到密云县的一山村里租种了几亩地，转眼间住了三五年，日子过的也不错，要是能够买地的话，他早就把租种的地买下了。可是到了投票选举村委会主任的时候，却没有他的份。而老乡们非但不排外，反而觉得王五人不错，也很想推他当村委会主任，可是王五的户口却不在村里，村民们当然就不能凌驾于法律之上，硬选了王五。
实际上这就意味着，当地方出现排外的时候，户籍管制推波助澜；当人民希望融合的时候，户籍管制垒起了高墙。
可中国向市场经济和宪政国家迈进的步伐不会停止，只要国家无力强制国民安土重迁，移民自然会导致有的地方移民比例微不足道，有些地方可能旗鼓相当，而有的地方则可能占绝对优势。这个问题的存在早已不是一朝一夕的事情了。移民的权利保障问题就没有理由回避，也无法回避。
2000年第五次人口普查统计显示，北京市的常住总人口为1381.9万人。328万在京外来人口，有80%的人口都已经在北京居住半年以上。2000年郑州市普查登记的市区常住人口才259.1万人。北京的移民几乎相当于一个郑州市的人口！他们在北京既没有选举权，当然更不会有被选举权。难道这也是首善之区的首善之法？而早在上个世纪90年代，广东东莞的长安镇本地人口为32000人，外来暂住人口有20万人，如果加上没有办理暂住证的，外来人口与本地人口的比例大约为10：1。”然而他们相对于具有当地户籍的人来说，他们在选举权等政治权利方面，只能是无权的绝对多数。这是不折不扣的，自己的命运别人安排。
因为根据现行宪法和法律，镇人民代表大会代表由选民直接选举，镇长、副镇长由镇人民代表大会选举产生，镇人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令，执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。也就是说，他们在那里生活，在那里纳税，在那里工作，但对于当地的公共事务，如果按照宪法和法律的逻辑，却只能充当局外人。在对公共事务的发言权而言，他们和精神病患者处于同样的地位，每当要选举的时候，都没有选举权。
如果他们的利益遭到忽视，现行制度提供给他们的解决途径其实都是死胡同，一是用脚投票，惹不起躲得起；二是逆来顺受，等待当地公共事务的决策者立地成佛；三是忍无可忍，出现暴力冲突。无论是那种情形，都不是社会之福。
无论是乡、镇，还是县、省，由于地方相对的自治，宪法所称的人民管理国家事务、管理经济和文化事业，管理社会事务，主要是由选举代表他们的人大代表来实现。因此，无论是地方政府还是中央政府，要接近或者实现完全和有效的参与，起码就要求每个选民在人大代表的选举中，有着同等效力的发言权。一个人并不因为他出生在北京还是出生贵州，他所需要的发言权也会有所不同。
选举权的行使，对于消除隔离，促进融合，保障人权，具有无可替代的意义。比如，1896年美国国会通过一项文化测验法，但被克利夫兰总统否决；国会1913年和1915年又两次通过了包括文化测验在内的移民法案，也分别被塔夫脱总统和威尔逊总统否决。三位总统否决文化测验法的一个原因就与他们在竞选中力图获得东南欧移民和少数民族的选票有极大关系，从而起到了制约排外浪潮的作用。1901年清朝驻美公使伍廷芳就对纽约记者说：“为什么你们不能公平一些？……假如华人有选举权，你们还会那样吗？”而在1860—1880年，华人曾经占加州人口的四分之一。
国家应该让所有的国民都看到希望，而不能使得他们一旦离开了户籍所在地，只要他们不想回去，户籍管制就会活生生地把移民们都弄成了没有家乡的人。如果国家硬是把四海为家的国民都当成另眼相看的盲流，很难设想他们包括选举权在内的人权，能够得到切实的保障。我不能不说，这依旧是一个闭关锁民的国度。
至于说一个移民离开了出生的地方去了他乡，居住多长时间才能具有当地的居民资格，有权参加当地的选举，未必就要全国整齐划一，可以一个月，也可以三个月，但不能遥遥无期，而且限制的规定不能游离于司法审查之外。在1972年邓恩诉布卢施泰因案中，要求连续居住一年方有选举权的规定被最高法院裁定为违反平等保护。在这个意义上，一个联邦制国家也比中国这样一个中央集权国家更接近“全国一盘棋”的比喻。美国总统林肯，生于肯塔基州哈丁县的一个垦殖农民家庭，没有受过多少教育，当过雇工，干过店员，可他却可以当选为伊利诺斯州议会众议员。第一次当选时，林肯年仅25岁。但在中国目前的户籍管制之下却不可能出现这样的事情。
因此，必须消除户籍管制给公民选举权人为设置的障碍。
夹脚的鞋子与最好的导师
尽管中国现在没有实行地方自治，但在现行的制度框架内，地方议会和政府却拥有相当的自主权，无论是自上而下，还是自下而上，都难以有效制约，在一个联邦制国家里都不可能做的事情，在这里却是家常便饭。
由于移民的选举权没有保障，小到村委会、居委会成员的选举，一些社区重大事务的参与表决，大到乡镇乃至县市人大代表的选举，他们都只能是旁观者，由于乡镇长、县市长的都是由同级人民代表大会选举产生，由于他们无权参加代表的选举，仍然只能是旁观者。
无论是人民代表大会还是政府，自然而然地都会有所为，有所不为。为还是不为，对于移民来说，谁也不敢担保决不会出现夹脚的鞋子。
一旦出现夹脚的鞋子，移民没法脱掉鞋子，再难受，也只能着将就穿。
严重的不但得搭上自由、尊严和金钱，可能还会要了小命。上个世纪九十年代地方制定的收容遣送管理条例不就是明证么？
现行的制度赋予了省、自治区、直辖市的人民代表大会以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会拥有地方立法权。省、自治区、直辖市的人民代表大会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。比如说，1992年4月15年起施行的《上海市收容遣送管理条例》，就是由上海市人大常委会颁布的，并且规定市政府可以根据该条例制定实施细则，而条例的具体应用问题由市民政局解释。当然，这样做完全是有法可依的。
按照现行制度，县级以上的地方各级人民政府行有权规定行政措施，发布决定和命令；改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；
至于说其他地方人大虽然没有立法权，但是可以制定颁布各种各样的规矩，不管名称叫什么，反正对其行政区域内的人民具有约束力。比如，乡、民族乡、镇的人民代表大会可以在职权范围内通过和发布决议；可以根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划。
现在假设某个县或者市政府颁布了一项政策，规定没有当地户口的孩子入学每学年必须缴纳5000块赞助费。尽管县、市人民代表大会以及常务委员会有权撤销县、市政府不适当的决定和命令；但由于移民不能参加当地选举，也就是说，代表全部都是拥有当地户籍的人，他们在这个问题上完全有可能断定这样做非常公平，凭什么外地孩子要享受同样的待遇？而在程序上还存在移民如何让县、市人民代表大会或者其常务委员会来讨论和决定政府的政策是否应该撤消的问题。于是，只能希望省、自治区或者直辖市政府来改变或者撤销该县或者市政府的决定、命令。还是一样，移民将缺乏可用的法定程序来促使上级政府审查该政策是否适当。在全国人民代表大会常务委员会职权范围内，它只能撤消省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议，而对县、市政府制定的这项政策，即使认为违背了平等原则，也将无能为力。看到了这一点，也就看到了平等的路有多漫长。剥夺了移民的选举权，也就剥夺了公民维护自己权益的重要手段。
那么。移民是不是可以用诉讼的办法来挑战政府的政策呢？
此路不通。因为法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。
如果没有经常性的、局外的并有严格程序保障的司法审查制度，那么地方人大和政府都可以制定自己的规矩这一现实，就意味着通往自由平等的道路上，哪里都有死胡同。
有人会说，移民大都是身份农民，素质差，没有行使选举权的能力，尤其是到了北京上海这样的城市，就显得更加突出。
人类永不熄灭的利己念头是最好的导师，在与个人利益有关的事情上，每个人都是心思敏锐的智者。从这个意义上来说，身份农民并不比大学教授就更愚昧——比如读读1950年到1979年之间教授编写的政治、历史教材——，就如1978年凤阳小岗村的农民比那样连篇累牍地赞扬人民公社的大学教授要愚蠢。1958年大跃进的时候，有多少大学教授出来反对呢？只读过三年私塾的陕西户县农民杨伟名等三人，1962年写给镇和镇以上各级中共党组织的《一叶知秋》，受到毛泽东的批评，文化大革命中杨伟名受整含冤身亡。这篇奇文当时被认为是“集中了社会主义革命和社会主义建设以来党内机会主义的观点和主张，是一个彻头彻尾的恢复资本主义的中产阶级的政治纲领”。著名报告文学作家卢跃刚认为：“不管从哪个角度看，执笔者杨伟名堪称农民思想家和忧国忧民的仁人志士”。当然，一些人就是读了他们的《一叶知秋》，是不是就会改变认为农民就是愚昧无知的观念和印象呢？不会的。他们还会巧妙地曲解这个事实来维护自己的观念，而不是修正自己的偏见。中国陷入了可怕的怪圈：一些知识分子和政客认为身份农民愚昧，理由是他们没有受到足够的教育，这种整体性的否定判断，就和一个农民看到一个教授分不清韭菜和麦苗，就断定百无一用是书生一样。专制统治总是希望国民相互之间谁也瞧不起谁。
一个民族不需要所有的人都是孟德斯鸠或曼德拉，也不需要所有的人都能够阅读甚至背诵《论法的精神》或者《开放社会及其敌人》，当然，更不能以某个群体不如此就断定他们愚昧无知，甚至是不可救药。无论是思想的创新者，还是实践的革新者，始终是少数，绝大多数人只是新思想和新实践的仿效者。新思想的出现也许会很快被很多人接受，也可能遭到怀疑、压制和打击，甚至泯灭无闻，这都不是什么怪事。比如，法治和市场经济这两个概念被接受之前，最强烈的反对来自知识分子和掌权者。且不可以为所有的正确的思想——无论它是新的还是旧的——都为某个特殊的群体或者集团所掌握。具体的、有血有肉的人总是在这个问题上思想新颖，那件事情上表现进步，但在另外的某些事情上可能是落后、愚蠢，甚至保守、反动。天才如爱因斯坦逃脱不了这样的人类宿命，没有谁是可以摆脱这一现象的特殊材料。当然，更不会因为某个人有了知识分子、教授、专家、总统的头衔就只有智慧和觉悟，也不会因为是清洁工、农民就只有愚昧和不觉悟。卖茶叶蛋、摆地摊的文盲和亚当•斯密一样爱好和追求经济自由。因此，在中国争论或者证明哪个群体或者阶级是最愚昧或者最聪明，这才是真正愚蠢和用心险恶的一件事情。
平等的保证
宪政的精神是平等，而不是特权。
但是要实现和维护平等，仅仅靠立法是不够的。法律的生命力在于实践，而不只是观赏，当然，更不是为了有一个践踏的明确对象。平等和自由的原则，一百年前就在这块古老的土地上落脚，1949年的《共同纲领》和1954年宪法重申了这个原则，但是实践却没有给他们容身之地。
自由的敌人，平等的对手，都不会自动地偃旗息鼓。压制自由，剥夺平等的道路并非都是独木桥。就选举权而论，可以变换歧视性机制的花样，比如居住时间的长短、文化程度的规定、纳税多少、选举程序障碍、选区的划分等等，来达到选举权和被选举权的剥夺或者操纵。
应实现所有选民在同一个选举中的选票平等，而不因身份、血统、教育程度、财产状况等区别对待。移民不再在选举权上是中国的弃民。选举的生命首先来自自由的竞争。选民有权自由选举自己所中意的候选人，这是民主制度的基石。
当然，我们应该看到自由之间相互依存，孤立的自由将无法存在。如果拥有迁徙自由，但选举权没有保障，那么迁徙自由的内容就很容易被掏空。如果有了平等的选举权，却不允许迁徙自由，那么隔离制度依然固若金汤。
我们希望有一天，各种口音的人和睦相处生活在一起，体验平等和自由的幸福，追求平等和自由的梦想，平等和自由成为国民生命不可分割的部分。即使是一个百万富翁和一个贫民，他们谈起这个国家，也能够看到蕴涵着手足情谊的纽带。无论过去来自哪里，他们都懂得，法律面前人人平等的原则是他们共同的靠山。
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