34，推进民主政治的制度化、法律化

改革人民代表大会制度，同时发展社会民主、基层民主，保障公民的基本权利，使民主政治制度化、法律化，是这次政治体制改革的一项基本任务。

在1987年的研讨过程中，政治体制改革方案的设计者们面临着一个两难的选择。大家心里都很清楚，邓小平强调的是效率，认为不能迁就民主化的要求。但是，民主是世界潮流，共产党一贯标榜是“真民主”、“比资本主义高一万倍的民主”，政治体制改革在民主问题上总不能一点事情也不做。在1987年2月14日中央政治体制改革研讨小组的第三次会议上，赵紫阳在批评所谓的“社会主义民主”时说，我们的真民主搞得很假，人家的假民主搞得很真。假民主搞得很民主，真民主搞得不民主。赵紫阳强调，人民中间，特别是有知识有文化的人越来越多，他们不是简单地要求有饭吃就行，还要求当主人翁参与国家大事，对此应当能满足的就要满足。我们社会主义国家的人民感觉到社会主义不如资本主义民主，这终究是一个我们要解决的问题，一百年也要回答。人类社会的民主应该是越来越发展，一些条件不具备我们可以说清楚，但绝不能让人感觉到共产党害怕民主，不敢讲民主。

正是由这一主张出发，政治体制改革方案把“建设社会主义民主政治”作为政治体制改革的长远目标提了出来，并以此作为总要求，提出了加强民主政治建设的一系列措施。中共十三大后，在发展社会民主、保障公民基本权利的工作，在以下几个方面有了相当的进展：

（一）改革人大制度，改变“橡皮图章”的形象

1982年通过的《中华人民共和国宪法》规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。依照宪法，全国人民代表大会是国家最高权力机构，其他国家机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。但在事实上，由于多方面因素的影响，宪法规定的人民代表大会制度并没有落到实处。长期以来，执政党凌驾于人大之上，以党代政，体制设计不合理等的问题尤为突出，违宪现象随处可在，人大事实上成为执政党直接干预国家事务的“橡皮图章”。

因此，改革和完善人民代表大会制度，是这次政治体制改革的重要内容。但是，在政治体制改革研讨过程中，大家都感到人民代表大会问题是个难点。其原因，一是在共产党一党执政条件下，如何才能体现人民代表大会是“最高权力机关”的原则？二是在邓小平划出来的“不能搞三权分立”这个框框下，如何才能实现对权力的制约与监督？三是如何改革选举制度，以使人大代表能够真正反映民意？四是在人大代表不能实现专职化、常任化，多数代表议政能力较差的情况下，如何保证人大的决策质量？五是在现行人大的规模和议事规则之下，如何才能保证人大代表能够在没有压力和不受限制的情况下充分表达意见？

赵紫阳和鲍彤都认为，当时对人大制度的改革，有许多制约条件。其中最根本的制约，就是传统的党的领导的体制。十三大报告虽然提出了实行“党政分开”，确立了“党的领导是政治领导”的原则，为人民代表大会制度的改革创造了一个基本的前提条件。但是，真正实现十三大提出的这一原则，恐怕要经过一个逐步推动和落实的过程。要人大立刻完全摆脱执政党的直接控制，是不现实的。
1988年初即将召开的第七届全国人大要进行改革，但不可能理想化，只能在既有条件之下，做一些能提出来，也能做到的事情。

因此，十三大以后，改革和完善人民代表大会制度方面工作的重点，被确定为在党政分开前提下，落实宪法规定的人大及其常委会的各项职权，同时进一步完善人大的各项工作制度。

首先是理顺人大与执政党的关系。十三大确认，党不是国家权力机关，党的政治主张和提出的大政方针必须通过人大的法定程序才能变成国家意志。党领导人民制定的宪法和法律，党也必须严格遵守。在这些基本原则的基础上，1989年4月，七届全国人大会二次会议通过了《全国人民代表大会议事规则》。与此同时，全国人大开始研究如何调整立法程序，着手《立法法》的起草工作。

其次，进一步发挥全国人大常委会的作用。在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化。这一工作，从七届人大起，就开始着手。

第三，制定全国人大常委会议事规则，促进常委会民主决策的制度化、法律化。全国人大常委会是全国人大的常设机关，人大常委会议依法承担着部分立法和决定重大事项、人事任免的工作。因此，人大常委会工作的法律化、制度化，对于保障人大常委的法定权力，实现民主决策尤为重要。为此，全国人大常委会组织起草了《全国人大常委会议事规则》，并于1987年11月的第六届全国人大常委会第23次会议上获得通过。

第四，制定立法计划。根据经济社会发展、经济政治体制改革的需要，全国人大在中共十三大后进一步加快了相关法律的起草和立法工作。在经济和对外经济合作方面，有私营企业法、海商法、投资法、公司法、劳动法等，以固化经济体制改革的成果。在政治改革和行政管理方面，有行政诉讼法、国家公务员法、国家赔偿法、国家机关编制法等，以为政治改革和行政活动提供基本的规范和程序，使行政管理逐步法制化。在落实和保障宪法规定的公民权利、促进民主政治建设方面，抓紧研究制定新闻、出版、结社、集会、游行等方面的法律，建立人民申诉制度，以使宪法规定的公民权利和自由落到实处。这些法律多数后来通过了立法程序，但涉及保障宪法规定的公民基本权利方面法律的起草和制定，于1989年6月以后基本中断。

第五，研究如何改进人大及其常委会的监督工作。人大的监督工作，主要分为宪法监督、法律监督，工作监督。其中宪法监督，由于当时特定的历史条件，没有可能进行重大改革；而法律监督，主要是监督人大制定的各项法律的实施；工作监督则主要是对政府、法院、检查院工作中的根本性重大问题，通过质询、听取工作报告、汇报、视察等形式进行。这三个方面应该如何改革，还需要进行探索。全国人大常委会提出，要认真总结开展监督工作的经验，建立监督工作的专门机构，研究制定监督工作条例，对监督的内容和范围、监督的程序和方式作出更加明确的规定，使监督工作逐步适应民主政治发展的要求，实现制度化、规范化。而监督问题的根本解决，则有待于政治体制改革的深化。

此外，十三大后，全国人大和地方各级人大在适当增加非共产党员在人大代表及人大常委中的比例、继续依法坚持差额选举制度、改进候选人的提名方式、完善候选人的介绍办法、改进候选人的结构比例的硬性规定等方面也进行了多方面的改革。应该说，这些改革，虽然步子大小不一，而且只是初步的，但从总体上是符合宪政民主的方向和要求的。

（二）政治协商制度的改革和制度化

中国人民政治协商会议是“具有广泛代表性的统一战线组织”，是“有中国特色的社会主义政治制度”的一个重要组成部分，曾经在中共建政初期发挥过重要作用。但是，随着后来“党的一元化领导”的发展，政协在国家政治生活中日益被边缘化。

在1987年进行的政治体制改革研讨中，有人曾经提出过实行两院制，政协承担国家上议院角色的问题，后被否定。但是，考虑到政协包容了各政党、人民团体、少数民族和社会各方面的代表，他们都代表着各自所联系的一部分群众的具体利益，执政党和政府通过政协这个渠道，可以进行多层次的社会对话，协调社会各方面的利益，接受人民群众的监督，对于推进民主政治建设是有重大作用的，因此，应该得到充分重视和进一步完善。

政协工作方面的改革，重点在落实和完善其政治协商、民主监督的基本职能、范围和内容，并使之制度化。十三大以后，全国政协在这方面做了大量工作，在一年多的时间里，先后制定了《中国人民政治协商会议第七届全国委员会专门委员会组织通则》、《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》、《政协全国委员会常务委员会工作规则》、《政协全国委员会秘书长、副秘书长工作规则》、《全国政协专门委员会调查报告的处理办法》、《全国政协委员视察简则》等一系列工作制度。通过这些制度，明确了政治协商和民主监督的范围、内容和程序，推动了政协工作的落实和改善。

（三）完善共产党领导的多党合作制度

政党政治，是政治体制改革中很敏感的题目。中国共产党领导的多党合作制度，也是“有中国特色的社会主义政治制度”的组成部分。

中共十三大后，为了改革和完善“中国共产党领导的多党合作制度”，主要做了以下工作：一是根据赵紫阳的提议，将“共产党领导下的多党合作制度”中的“下”字拿掉，改为“共产党领导的多党合作制度”，以表达共产党与其他参政各党派“平等合作”之意；二是针对各民主党派作为政党，但普遍没有政纲的情况，提出支持各民主党派在社会主义总目标下和宪法的范围内，制定各自独立的政治纲领；三是加强在政府中的多党合作，吸收民主党派成员到中央和省级政府部门担任领导职务；四是健全和完善执政党向各民主党派、无党派人士进行通报协商的制度。协商的主要内容包括对中共中央作出的重大决策事先征求各党派意见，重大事件的通报，准备提交政协协商的问题等。

此外，赵紫阳主持的中共中央还曾经专门研究过民主党派在人大中开展党派活动的问题。十三大以后，按照党政分开的要求，政府各部门开始取消党组。1988年春节后，正在筹备召开七届全国人大、政协会议。中央书记处会议研究了在全国人大当中如何设置党组的问题。赵紫阳的意见是，在人大代表和人大常委中，保留中共党员组成的党组，党组书记是万里；其它各民主党派也应该允许分别成立自己的党组。书记处同意了这个意见。对此，赵紫阳后来在他回忆录《改革历程》中回忆说：“这件事不知怎么传到邓那里，他那里传话给我的秘书李勇说，邓讲发挥民主党派的参政作用，只是讲讲而已，怎么能当真？绝不能在人大中间搞党派政治，邓是反对的。”这就造成了后来在人大代表和常委中，只有共产党的党组而无其他党派党组的情况，并且延续了下来。

（四）抓紧制定新闻出版、结社、集会、游行等法律，依法保障宪法规定的公民权利和自由

赵紫阳后来在回忆录中说：“切实保障公民的权利，这非常重要。我在88、89年就有这个想法。我们的宪法是一部好的宪法，但在保障公民权利上没有具体的实体法和程序法，所以宪法规定的公民权利不能保障实现，落实不了。我和戈尔巴乔夫会谈时也谈到这一点。我说很多东西我们宪法上都有规定，但实现不了。所以必须要有具体保障其实现的法律。譬如说，结社、集会、游行、请愿、罢工都应该有具体的法律。”在那段时间，赵紫阳确实为这项工作尽了很大努力。

要不要依照宪法规定，制定保障公民基本权利的相关法律，这在改革初期的中共党内曾经有过不同的两种思路。早在1980年，以胡耀邦为首的中央书记处就曾经提出要搞《结社法》、《出版法》，后来被陈云、胡乔木等人否定。据邓力群在他的回忆录《十二个春秋》中记载，1980年9月“以后，遇到了一个关于自发组织的问题。……根据小平、陈云同志的指示，胡乔木起草了一个维护社会安定、保障经济调整暂行条例的稿子，其中包括取缔非法组织和非法刊物。可是书记处讨论时把它否定了，提出要搞‘结社法’、‘出版法’。乔木不同意书记处的意见，于1981年1月24日给邓小平、陈云、胡耀邦、彭真写信说，如果采取制定‘结社法’、‘出版法’一类的办法来对付非法组织、非法刊物，要求他们登记，很可能被这些反党分子钻了空子我们还不知道。陈云见了这封信之后，把我和乔木找去，对我们讲：无论如何不能让所有的秘密的或半公开的组织和刊物登记，要让它们处于非法地位，禁止它们活动。后来，才有了1981年2月20日中共中央、国务院《关于处理非法刊物非法组织和有关问题的指示》。”该指示（即中发[1981]9号文件）明确规定：“决不允许其以任何方式活动，以任何方式印刷出版发行，达到合法化、公开化；决不允许这些非法组织、非法刊物的成员在单位之间、部门之间、地区之间串连，在组织上、行动上实现任何形式的联合。……对非法刊物、非法组织的处理，不要登报、广播。”

这就是说，在那段时间，邓小平、陈云以及胡乔木、邓力群与胡耀邦主持的中央书记处在制定《结社法》、《出版法》问题上的意见相反，正是邓、陈等人否定了胡耀邦、周扬等主张依法处理公民的出版、结社要求的意见。

邓小平对于有关保障公民权利立法问题的态度，后来有过变化，曾经表示过赞成，要求抓紧。当然他的出发点，不是保障公民权利，而是以此保持稳定，限制和防止出现不稳定因素。1989年3月3日上午，邓小平同赵紫阳进行过一次谈话。赵紫阳向邓小平谈到，有人说中国有言论罪，是不是划一个界限：违法与不违法，包括结社出版等等。邓小平说，控制局势要注意方法。特别要抓紧立法，包括集会、结社、游行、示威、新闻、出版等方面的法律和法规。我们不准总搞游行，要是360天天天游行，就不用干别的了。要控制严一点，不会影响到外资，要让国外明白，我们控制的严一些，是要保持稳定，稳定是改革开放的基本条件（这段谈话后来经过整理，收入了《邓小平文选》第三卷）。

从邓小平的这次谈话中可以看出，邓同意搞公民权利方面的立法，但他的出发点是限制，而不是保障。赵紫阳在这个问题上的看法与邓小平有不同。他的出发点，是要保障。他认为，宪法已经明确规定了公民的各项权利。现在的问题是缺少具体的制度和法规保证。他此前主持起草的政治体制改革总体设想就提出，应抓紧制定若干有关保障公民权利和公民申诉的法规，争取在七届人大期间（1988～1993年）陆续颁布实施。应该说，这种“依法保障”的主张符合宪法的基本要求，是中国法治的一大进步。

按照这一原则，十三大后，全国人大把制定新闻法、出版法、结社法、游行集会法、行政诉讼法等有关法律列入了立法计划，并开始协调相关部门，进入了研究起草阶段。在要不要制定、如何制定这些法律问题上，当时争论也很多，阻力很大。但在1989年6月之前，应该说，赵紫阳主持的中央对加快立法，以法律形式保障公民基本权利的态度是明确和坚决的。

1989年6月以后，这些立法，除了以限制为目的的示威游行法，及行政诉讼法之外，统统停摆。时光至今已经过去了20多年，新闻法、出版法、结社法这些作为宪政国家保障公民权利的基本法律，在这个号称“建设社会主义民主”已经取得了“巨大成就”的国度里，却依然难产。