18，起草“政治体制改革总体设想”

1986年12月，就在各专题组陆续开始工作的同时，中央政改办也开始着手研究政治体制改革总体方案的设计工作。

总体方案，即邓小平所要求的“政治体制改革蓝图”，它是政改研讨最后形成的报送中央政治局、中央全会和党代会讨论通过的总体性文件，是此次研讨是的最终成果。经过11月的中央政治体制改革研讨小组第一次会议，和后来一段时间的研讨，赵紫阳和研讨小组的几位领导对政治体制改革的涵义、目标和重点大体上有了一个明确的说法。鲍彤考虑，研讨工作任务很重，时间也很紧，必须从进入研讨的第二阶段开始，就对将来的总体方案要搞出一个什么样的东西，形成一个大体的思路。为此，中央政改办调整和加强了综合组的力量，调在文件起草方面经验比较丰富的政改办成员孙方明 、陈群林 加入综合组的工作。鲍彤还要求综合组的人员在平时就要始终想着这个问题，可以找时间采取“挂牌”（即公布要讨论问题，政改办成员自由参加讨论）的方式，邀请对此问题有兴趣的研究人员来共同讨论。

12月11日晚上，综合组首次“挂牌”，讨论政治改革总体思路的框架。这是政改办从成立以来第一次开始正式研究总体思路问题。这天晚上参加讨论的有鲍彤、陈一谘、陈福今、孙方明、吴伟、高山、顾云昌、徐冲、张占斌、陈晓鲁和沈荣华。

讨论由综合组负责人孙方明主持并首先发言。他说，明年3、4月份前后写给政治局常委的总体报告，是不是可以写实为主。至于将来提交七中全会讨论的文件，则重点要说理。梳理一下，可不可以有这样几层：一个是紧迫性和长期性；二是目标和重点；三是七个方面的内容；四是步骤和具体任务。高山说，写给政治局讨论的东西要实，纲目清楚。

鲍彤是个写文件的大高手，会上他向大家介绍了他以往起草文件的经验。鲍彤说：给高层领导写建议和给全党写文件，二者是有区别的。起草党的文件，有一个统一认识的问题；给领导的建议，领导大都已经知道的，或者是领导布置的题目，就不必谈什么意义。这两种写法不一样。给领导的报告，每次要有发展、要有侧重，还要考虑到如何转变为给全党的文件的问题。我们现在是讨论透一个问题，给中央写一个报告，最后把几个报告统在一起。但是要同步考虑，如何写向全党的总的说明文件。

鲍彤认为，总体思路和具体的改革实施方案不同。改革具体实施过程中，方案是非考虑不可的，但是在现阶段不是我们的重点。指导具体的改革工作将来是书记处、国务院的事，要靠一系例文件来指导，这是根据总的原则、方针来起草的。这些改革进程中的具体指导文件不应该是出自于我们办公室。我们要考虑的，恐怕是一个思路性的东西。　　　　

鲍彤进一步说，在专题研讨临近结束时，我们就要考虑搞一个全盘托出的东西，一个给下面征求意见的东西。要考虑到将来改头换面的问题，从现在起就要把我们研究的论据、思路、存疑的问题都提出来，留给深入讨论和将来起草文件时使用。专题小组汇报以后，每个专题向常委的报告，要由我们办公室起草，搞的东西要尽可能的充实一些。应当承认，有些我们还不能自圆其说，但是，提法要尽量准确。各专题小组不要在虚的问题上花太多的精力，要比办公室的第一次汇报有进展。鲍彤说，我的理解，（邓）小平现在的考虑是，要急于拿出几项现实的东西，能干点什么，怎么干。

鲍彤认为，社会政治生活的民主化这个问题必须讲，但能提到一个什么样的高度、什么样的程度，恐怕要适度、要稳健。政改的基本原则，应该放在建设与改革的报告当中，政治改革的目标、社会主义民主是什么。党内民主问题要放在政治报告中党的部分中去说（1986年12月初，按照邓小平的意见，中央书记处决定，次年召开的中共十三大上要有两个报告，一是由胡耀邦作政治报告，二是由赵紫阳作“建设与改革”的报告）。党以自身的改革来领导政治体制改革，社会主义民主政治的形成过程和商品经济发展过程是一致的。

这次会议之后，很快发生了大规模的学潮。随之而来的是胡耀邦辞职、反“资产阶级自由化”运动的冲击。政改办要应付来自左的方面设置的重重羁绊；另外还要准备向研讨小组的第二次汇报，同时继续推进专题研讨工作，此后相当一段时间里没有再就总体报告的起草开过专门的会议。但是，从综合组几个人的角度说来，这根“弦”始终还是绷在脑子里。

1987年的3月，党内和社会上的反“资产阶级自由化”运动达到高潮，本来应该是初春的天气却正在经历着一场“倒春寒”。但是在中央政改办的“小气候”里，却依旧是改革开放的春天。此时，中央研讨小组已经陆续召开了多次会议，有关政治体制改革的一些基本设想和具体措施开始逐步清晰起来。早在2月份，邓小平又再一次叮嘱赵紫阳，十三大上要拿出政治体制改革的设想。随着研讨进程的深入，动笔起草综合报告的条件基本具备了。

1987年3月7日上午，综合组开会，开始研究综合报告的提纲。在此后的几天里，几个人分头执笔，大体上形成了一个写作大纲。3月21日上午，综合组几个人碰头，再次研究了这个综合报告大纲。陈群林在会上发言说，对正在进行的研讨工作要有一个大体的估计。现在的研讨成果有几种情况，一是已经研究了但研讨小组还没有定论的；二是已经正在组织实施的；三是基本还没有开始的。现在还有几个专题组的汇报紫阳他们还没有听，更没有表示意见。对这些问题，应该怎么处理？怎么反映到报告里，得研究一下。

综合组这次会议确定，要按照已经商定的大纲，开始动笔。当时这个提纲的内容包括十个部分：第一，政治体制改革的必要性和迫切性；第二，改革的目标和原则；第三，党政分开；第四，人民代表大会的改革；第五，政府改革，主要是机构改革；第六，司法制度改革；第七，公务员制度；第八，建设社会主义民主；第九，法制化；第十，党本身的改革。分工是，其中一、二、三、十等部分由孙方明执笔，四、六、八、九部分由政改办成员吴国光执笔，五、七部分由笔者执笔。

4月7日下午，中央政改办召开例会，讨论了由综合组起草出来的综合报告初稿。鲍彤在会上对这个稿子发表了意见，他认为这个写法比较适于向中央常委报告。但要向全党作关于政治体制改革的说明，则需要按照另外的结构来组织。他说，一种是经济改革决定的写法，高屋建瓴，重点在说理，这是给全党看的。另外一种是简单写法，给中央高层领导看的，一讲要干什么，二讲怎么干。我们这个文件，我考虑可以分为三个部分：要干什么？比如党政分开等等；具体做哪几件具体的事情？一、二、三。前面再加一个说明。有一些规章则作为附件。他评论说，现在这个稿子，第四个部分写得好。你们要以第四部分为标准，再搞出一个稿来。现在研讨中只有六、八部分还没有搞清楚，别的都可以写了。

就在这一时期前后，重新组织起草中共第十三次全国代表大会报告的工作，也提上了中央高层领导的工作日程。邓小平决定，由中央代理总书记赵紫阳主持这件工作，将原来考虑的两个报告合为一个。赵紫阳对原来由胡耀邦组织的报告起草班子做了些调整，确定由鲍彤在主持中央政改办工作的同时，主持十三大报告的起草，起草组人员也有增加。经起草小组研究，确定十三大报告中要有两个部分集中讲政治体制改革，即报告中专门讲政治体制改革的第五部分，和讲党的建设的第六部分。这两个部分的起草都由中央政改办承担。于是，政改办派出陈群林、吴国光加入了十三大报告起草组的工作。政治体制改革综合报告由综合组孙方明负责，吴国光、吴伟仍然参与综合报告的起草。

4月3日下午，政改办召开例会，讨论十三大报告中政治体制改革部分该怎么写。鲍彤对会议作了一个小结性发言，一共讲了五条。他说，我赞同刚才发言同志的意见，第一，对于现状，可以讲点描绘。现状讲清了，坚持什么改革什么，怎么搞就清楚了；第二，坚持什么？三条，一是一切权力属于人民的共和国根本制度；二是已经建立的人民自己的国家机器；三是中国共产党在国家政治生活中的领导作用。这里边第一个，人民共和国就是我们找到了一种治理国家的形式，它可以使人民能够充分表达意见，管理国家。它的具体形式是需要探索的，这是一个漫长的社会主义民主政治建设的过程；二是我们建立了这个国家机器，但是并不是我们一建立了它，它就能正常运转。怎么分工、制约、发挥出效率，也是需要探索的；三是党的领导作用问题。党执政，处在领导地位，但并不等于党如何领导的问题就解决了。这就是说，建立了但远还不是自然完善的，它本身就是一个发展过程。这样讲，就能把社会主义初级阶段的特点讲清楚了。

鲍彤的第三个问题讲到中国的社会主义初级阶段。他说，中国现在的政治体制，特别是领导体制，是从人民战争走过来的，在那个年代起到了巨大的作用，并且适应了产品经济。毛主席当初提不出我们现在说的两个转变，是他没有必要提，因为那个时候是搞阶级斗争，是搞产品经济的。现在我们不搞阶级斗争，也不搞产品经济了，那就必然有个对原有体制进行改革的问题。经济体制改革有了明确的目标，那么政治体制呢？旧体制集中体现在权力过分集中，人治因素太大，对于长治久安、国家机器的协调运转是不利的。
第四个问题，鲍彤说，报告中对现行体制的弊端只用一句话来概括，就是小平同志在“8.18讲话”中明确讲到的，权力过分集中。就讲这一句话。要表明我们研讨的指导理论是小平1980年的讲话。第五，是要把政治体制改革的长期性、复杂性提到前面来。长远目标不必发挥，不和高级阶段联系起来，近期目标要着重讲制度化。在讲两个转变（指“从革命体制向建设体制转变，从革命党向执政党转变”）时讲制度化，在近期目标时也讲。以这个话为起点，把制度化作为民主政治建设的必由之路，鲜明的提出来。最后当然要讲，一是加强党的领导，二是党委带头。

4月15日下午，改办开会继续讨论十三大报告第五、六部分的稿子。吴国光作为政改办派出参加十三大报告组政治改革部分的执笔人，在会上介绍了他对起草党的建设部分的思路。他说，在十三大报告中应该明确提出，党的建设理论在社会主义初级阶段必须有一个大的发展。这其中，最主要的，是要实现从革命党向建设党的转变，向执政党的转变。这里面包括的内容有三方面，一是从非法斗争、武装斗争到党在宪法和法律范围内活动的转变；二是从搞阶级斗争、领导群众运动到协调社会各方利益、支持人民当家作主的转变；三是从夺取政权的任务到集中力量领导现代化建设的转变。要实现这些转变，就必须对党自身进行改革，改革的关键是改变过去长期形成的党政不分的领导体制，实行党政分开，党对国家的领导要体现为政治领导。党的力量在于联系群众，如果党失去了与群众的联系，党自身就会成为一个利益集团。党的活力在于民主，离开了党内民主，党就会变成少数人实现自己政治目的的工具。

4月20日晚上，政改办还临时开了个小型讨论会，有综合组和其他组的几个同事参加。在大家讨论了鲍彤出的题目“群众对于政治体制改革有些什么要求”之后，鲍彤又谈到了十三大报告和政治体制改革总体设想的起草进度问题。他说，今天下午，陈小鲁、张占斌（“社会主义民主”专题组联络员）找我谈民主组汇报问题，我说民主组的问题要拉一个单子。紫阳同志6月出国回来以后要安排三次汇报，6月下旬拿出总体方案来。6月底、7月初要向中央常委汇报，修改后到一定范围内征求意见。七中全会可能在9月开，要讨论十三大报告的稿子。政治体制改革总体方案的讨论，更要提前一些。

此后，4月的23日、28日，5月的3日、4日、8日，中央政改办连续进行了多次内部讨论，研究、调整、修改政治体制改革的综合报告和十三大报告第五、六部分的稿子。此前，政治体制改革综合文件的标题一直都比较含混，有时称为“综合报告”，有时称为“总体设想”。在这几次会上，经过争论，大家对这个文件的题目最后取得了比较一致的意见，同意定名为《政治体制改革的总体设想》。

同时，大家还重点讨论了如何调整和划分这两个文件的角度和侧重点，并对这两个稿子的体例问题形成了比较一致的看法。多数人认为，这两个文件，讲的是同一件事情，但提供给的对象不同，用途不同，侧重点也要有所不同。提供给中央七中全会讨论的改革总体设想，实际上是一个改革的总体方案。虚的东西，要有，但不是重点，重点应该是政治体制改革要干点什么，怎么干，步骤是什么。而十三大报告的两个部分，是报告给党的代表大会、给全党、全国人民看的，要更侧重于说理，要讲清楚改什么，为什么要改。但也有部分人担心，总体报告首先是要在政治局会上讨论通过的，写实的东西多了，太具体就可能出现不同意见，甚至发生争论。这样做，不利于政改方案的最后通过。

到1987年4月下旬和5月上旬，上述由政改办负责起草的两个文件，正式的送审初稿都已完成。鲍彤向赵紫阳汇报了这两个文件的起草情况和讨论中的一些想法。赵紫阳同意了政改办的以下意见，即政治体制改革的总体设想，作为一个在党的七中全会上讨论和通过的文件，讲到改革的具体措施和步骤较多，将来应该在内部掌握和择机出台，不作公开发表；而十三大报告讲政治体制改革的两个部分，则侧重务虚，讲改革的必要性和原则较多，将来要让全党、全国都知道，都明白。鲍彤说，这叫一件事情两种表达方式，一种是内部表达，一种是公开表达。

紧接着，这两个文件的初稿分别进入了不同的送审和修改程序。总体设想稿，报送给了赵紫阳和中央政治体制改革研讨小组的几位成员审阅。然后根据各位领导的意见，政改办综合组将进行再修改。而十三大报告的两个部分，则需要同十三大报告组起草的报告其他部分整合，然后才能送中央五人小组（胡耀邦辞职后按照邓意见成立的领导机构，部分代行中央常委职权）和常委审阅。这件工作，到5月中旬也基本完成。

十三大报告初稿完成以后，首先送赵紫阳审阅。赵紫阳认为，稿子总的结构还可以。他对阐述初级阶段理论部分比较满意，认为有新观点；而对党的部分不满意，但认为不是写作的问题；对于经济改革部分也不满意，认为没有讲清楚。对政治体制改革部分，赵紫阳的初步意见是，政改部分多了，长了一些，可能是因为内容比较多。鲍彤解释说，是考虑到领导不熟悉，所以多写了具体的做法。将来中央领导看过了，就可以去一些干货，加一些虚的。