19，邓小平谈不要照搬三权分立

1987年5月下旬，十三大报告的第五、六部分和《政治体制改革总体设想》两个文件的初稿都已经大体完成。赵紫阳首先把十三大报告的部分初稿报送给邓小平看，同时他给邓写了一封信，说明了报告的起草情况。邓小平看了报告初稿后，5月27日上午请赵紫阳到他家中，重点谈了他对报告稿的看法。

邓小平先是从总体上评价报告初稿 ，他说，写得太粗了，太不活泼、不动人，语言多了，反而说不清楚。对于报告的内容，邓小平说，我对内容没多少意见。要说有些意见，是对政治体制改革这部分。我们不照搬三权分立，你们也没有写要三权分立；但是不是也搬了一点？主要问题是要使行政机构能够有效地工作，不能过多干扰行政机构的工作。决定了就办，这是我们的优势，这个优势不能丢。不能放弃专政，不能迁就要求民主化的情绪。

邓小平说，我们要搞一个什么样的体制？要搞一个增强行政效能的体制，机构要精简。我过去讲过三条（指邓提出的政治体制改革三条内容：一是党政要分开，这是关键；二是权力下放；三是精简机构），仍然是必要的。民主还是个手段，讲民主必须要和法制联系起来讲，把法制搞起来，才能有稳定的社会环境。我们的行政机构应该很有效能。这个报告语言沉闷，包括初级阶段部分。要使人能从报告中看出中国还要继续改革，这个报告就成功了。

最后，邓小平强调，左和右，仍应以克服左为主，因为左的积习很深，很难改。至于右的问题，一发现去解决就是了。经常妨碍我们的是左，反左纠左应该是我们的主要精神。

就在邓小平对十三大报告政治体制改革部分提出批评当天，5月27日晚上，鲍彤（中央政改办和十三大报告起草组负责人）就召集中央政改办全体人员，传达了邓小平的意见。同时，鲍彤还传达了邓小平在5月22日会见朝鲜劳动党总书记金日成时关于政治体制改革的一段谈话。邓小平说，我们的政治体制改革，凡是影响稳定、正常秩序的东西都不搞。政治体制改革的基本口号应该是效率、稳定，而不是民主。

5月28日上午，是中央政治体制改革研讨小组的第七次会议，听取社会主义民主专题组的汇报。会上，赵紫阳与研讨小组的其他领导人对邓小平27日关于政治体制改革要体现效能、稳定的意见，也进行了议论。赵紫阳指示政改办，要在散会以后回顾一下前段时间的工作，研究如何贯彻邓小平的意见，要“反复议”。

邓小平的“是不是也搬了点三权分立”的说法，是一种含蓄的批评。这对于文件的起草者们说来，构成了一种巨大压力。在当时反“资产阶级自由化”的大环境下，这种批评无疑包含着政治上的风险。但是，起草者们所要考虑的，主要的还不是这个，而是怎么样才能既让邓小平满意，同时也处理好效率与民主的关系，怎么样在让政治老人们能够接受的前提下，在这场政治体制改革当中体现出发展民主政治这个大的主题。

中央政改办于29日举行全体会议，讨论邓小平的意见。会议由鲍彤主持。开会伊始，鲍彤就说，要认真讨论一下邓小平同志指示，回顾一下政治体制改革的研讨。接着，他提出了一系列的问题：我们如何估计前段时间的工作？哪些需要肯定？哪些需要完善？哪些需要重新考虑？今后20天我们要做哪些工作？下一步研讨中要提哪些基本精神？对邓小平的意见应该怎样认识？这些问题我们今天都要讨论一下。鲍彤说，6月下旬前，十三大报告要有第二稿，6月下旬紫阳访欧回来，我们对他走前提出的研讨回顾这个题目要有个回答；6月底、7月初要向中央报告政治体制改革半年来的研讨，要将结果发到党内一定范围内征求意见。鲍彤说，现在的问题是在立论上，效率与民主的关系怎么摆？一个是近期的，一个是长期的。实行党政分开，进行机构改革和干部制度改革，都要同时着眼于保证效率。

严家其（政改办四位负责人之一，时任中国社科院政治学所所长）在会上认为，提高效能要在四方面下功夫，一是党政分开，目的在于提高政府效率；二是解决人大与政府之间的关系，三是实行机构改革，加快行政立法，四是建立国家公务员制度。他认为，政改办对第二个问题讨论得较少，党政分开可以考虑几种模式，比如可以是党的主要领导人出任总理，也可以是党的主要领导人兼任国家主席，但国家主席要有实权。

陈小鲁认为，我们在研讨和十三大报告起草当中，没有受三权分立的影响。主要的问题是在表达和结构方面没有突出讲效率，而整个思路其实是对的，措施和内容都是有根据的。

陈群林说，我们在十三大报告中确实没有讲三权分立，但不能把政治体制改革考虑得那么理想，那么纯。有许多条件的限制和约束，毕竟我们现在还是初级阶段。近期目标是个关键问题，应该有所变动。怎样确立这个目标，直接关系到方案的设计。

陈一谘认为，我理解，小平不是说我们在指导思想和行文上的照搬，而是指没有突出效率问题。要有效率，就要有一个相对独立运转的政府系统。

鲍彤在大家发言之后，比较全面地谈了他的看法。鲍彤认为，小平说，不搞三权分立，你们也没写，我看这是鼓励；是不是也搬了一点？这是提醒我们注意。我理解，小平讲的，就是不搞扯皮体制、无助于提高政府效率的体制，这种体制看起来很热闹，但不是当务之急。小平还讲，不要迁就民主化的情绪，这也是提醒，指的是不要把民主问题看得太天真、太理想化，认为一下子就可以搞到什么程度，能解决多大问题。

鲍彤说，如果是指这两点，要以此来考虑我们半年来的工作，是表达问题，还是个思路问题？这两个问题分不开。我们在研究每一个具体问题时，是掌握了效率这个尺度的，两个有利于（即有利于长治久安，有利于现代化建设）、从实际出发、效率、活力、积极性、克服官僚主义，我们是注意了这些方面的。但这是在谈到具体问题时考虑的。我们对国家状况缺乏宏观的分析，这就使思路问题产生一个后果，即形不成完整的体系，在表达上使人感到我们是从概念出发，从而产生错觉。

鲍彤认为，我们遇到一个两难的选择，即效率与民主这对矛盾怎么处理？全世界都认为，这二者之间有矛盾的一面，也有统一的一面，恰当处理好难度很大。第二个难题是民主与稳定，如何找到适当的结合点？政治体制改革，就是集中要把这两个问题处理好。稳定才有效率。近期应该着重解决效率与稳定问题。民主是长远的、总体的，效率是近期的、主要的。

鲍彤提出，现有我们各种社会组织中，最重要的有两个，一是党，二是政府。党要提高效率，就要提高对重大问题的决策效率，政府要提高日常决策与执行的效率，这两点都是覆盖全社会的。我们提出的关于党政分开的建议，是有利于提高这两个效率的，这里不存在党与政府之间扯皮的问题，也不存在削弱党的领导的问题。讲效率，最重要的，是党的重大问题决策的效率。我们现在要理顺党与政府的关系，讲党的领导是政治领导，实行党政分开，这对党、对政府都有好处。由此看，党政分开的各项建议，都是有利于提高党和政府的效率的，包括取消分管书记、取消党组，包括理顺书记处、常委、政治局的关系，包括基层党的工作重点是保证监督。这是个有效率的体系，不是个扯皮的体系，也不削弱党对政府的领导。要加强政府效能就是要削弱党的“领导”，这个理念，非常必要。
6月1日、2日两个上午，政改办继续举行全体会议，讨论邓小平和赵紫阳的指示精神，研究如何修改十三大报告第五部分和“总体设想”。在讨论中，有些研究人员主张不去区分长远目标和近期目标，鲍彤表示不赞成，他说，为了不吊高民主的胃口，目标分层表述很有必要，也是为了不至于使人民失望，这是一个政治问题。现行体制的弊端要讲，但是要讲得巧妙一些，改哪几条就讲哪几条，不一定集中讲。一些话小平可以这么讲，我们就不能这么讲，比如说讲党政分开，就讲在我们的体制下，党包揽的事情太多，影响到政府效率和人民的积极性；讲机构改革，就讲政府直接管企业，自己的事办不好，还影响企业的积极性。要明确而不平淡、鲜明而不刺激的讲。

关于近期改革目标，鲍彤主张就写小平的三句话，增加活力、提高效率、发挥人民的积极性，不必深究这三者的内在关系，这三个东西归根到底是一个东西：官僚主义阻碍提高效率、压制活力，挫伤人民的积极性。要从社会主义初级阶段的特点，突出说明民主与稳定、民主与效率之间的关系。从政改的有限条件，讲到近期目标是有限目标，沿着稳定、效率的方向展开，抓住几个环节，即党政分开等环节，既可解决效率，又可以解决民主问题。抓住这些环节，就抓住了方向不可逆转。现在的体制就是党领导一切的体制，这次撤销地方党委常委的问题没有解决，但我们解决了分管部、分管书记、分管常委的问题（指在原有以党代政体制下，地方党委设置直接领导同级政府某些部门的机构、分管政府某一方面工作的副书记或常委。经研讨小组讨论，决定全部取消） ，就等于取消了党委权力膨胀的载体。载体去掉了，皮之不存，毛将焉附？

鲍彤进一步说，不是党的办事机关代替政府来工作，而是共产党员在政府中工作，这就是党政分开（在原有体制下，中共党的领导机关可以直接通过发文件下指示代行政府职能，目前状况仍然如此）。党政分开要说现行体制有什么弊端，要用什么方法解决，改了以后会形成什么样的形势和局面。要让党代会代表得出结论，必须要这么干，目前也只能这么干，过高的和过低的要求都可以被克服。讲清了之后，就不会有失望与过高的期望。要写清楚，不搞三权分立，就是不搞扯皮体制；不迁就民主化的情绪，就是不搞形式主义，而是扎扎实实地搞能调动人民积极性的东西。

6月4日，中央政改办领导人与综合组成员再一次讨论十三大报告第五部分和“总体设想”的修改。鲍彤对综合组成员说，要回顾一下九个月来，称得上研讨结论的有几条，报告就要把这几条反映出来，重点要转成讲道理，有别于过去的稿子那样讲改革的内容。对于现行体制弊病的分析，不在开头讲，而是从解放生产力讲起，讲政治体制与经济体制一样，也要适应生产力的发展，都应该是解放生产力的体制。三中全会时就提出了政治体制改革，小平讲了话，但当时还来不及实行，随着经济体制改革的深入，去年6月，小平再一次提出了这个问题，中央做了研究，现在向大会报告。

鲍彤强调，长远目标与近期目标分开，这是研讨的重要成果，只讲长远，不讲近期，则胃口吊得过高；只讲近期，不讲长远，则令人失望。实现长远目标需要几十年上百年的努力，社会主义民主政治的建设，要逐渐积累。近期要确定一个既符合长远方向，又切实可行的目标，集中到一点，就是建立有行政效能的体制。现在最大的任务是搞好现代化建设，要稳定、要效率，保证发展生产力，保证长治久安，要反对官僚主义。从根本上说，民主政治离不开现代化建设，现代化建设搞好了，民主就会更多一些。

对政治体制改革措施的写法，鲍彤也谈了自己的看法。他说，解决稳定和效率问题，关键是解决党政关系，否则其他关系解决不了。现行体制其实就是党政不分的体制，所以现阶段政治改革的首要关键是党政分开，主要内容或重点就是提高政府与企业的效率，提高人民积极性。对党政分开要讲清弊端，讲清必要性，讲清怎么做。党政不分开，削弱了党的领导，政府没效率，各种关系理不顺。要裁减党的机构，党在中央，地方和基层等三层有不同的职能。党实行政治领导。改变领导方式，这不是削弱党的领导，而是适应现代化的要求。实行了党政分开，才有可能提高政府效率。为此，还要精简机构，实行政企分开之后，政府机构要符合新经济体制的需要，专业部门要裁并，否则政府管得太多，企业就没活力。政府的宏观管理职能要加强，因此综合部门要加强。改革之后，人员素质怎么提高？就是建立公务员制度，这样干部人事制度就走上法制的轨道。

鲍彤认为，建设民主政治是发展的方向，问题在于怎么起步。目前我们虽然受到文化等多种条件的限制，但是保护公民权利、实现基层参与、实行群众监督这些方面是可以做到的，有利于提高基层群众的积极性。要讲选举、讲人大、讲绝不允许侵犯公民权利。党和政府怎么与群众加强联系？可以通过协商对话这个渠道，把这个重要性说清楚。协商对话具体怎么做不去规定，由群众来的创造，现在已经有了各种渠道。要充分发挥各种社会组织的作用，政协、群众团体都要代表群众的利益，这样来讲群众团体的自治问题。同时要开辟新的对话渠道，成为活跃社会生活的重要方式。

鲍彤还说，司法的问题可以放在党政分开部分中讲，立法要保障改革，立法主要的内容是把政治体制改革与经济体制改革的成果固定下来，立法为改革服务。一旦固定下来，党的组织和政府都要照此办理，理顺之后，即走上制度化。最后要特别强调指出，这是一个自我完善的过程。过去的体制基本是好的，但是沿袭了战争年代的体制，不适应现代化的建设，系统提出改革和根本解决问题的时候到了。要通过长期的改革过程，从根本上解决权力集中和人治的弊端。进行改革的时候要配套，不至于注意了一个方面，而忽略了另一个方面。

在这段时间，邓小平“你们是不是也搬了一点三权分立”的批评，对于《政治体制改革总体设想》的起草者们的政治压力无疑是巨大的。但是，这也促使起草者们去反复讨论、分析和研究邓小平提出这一批评的出发点和心理状态，逐渐地，大家对于怎样起草这个报告、起草出一个什么样的报告才能被邓和党内高层及全党所接受，有了越来越清晰的认识。