29，选举制度改革：十三大后的探索

1987年10月中共十三大之后，政治体制改革正式进入了实施阶段。在十三大报告提出的政治体制改革方案和十二届七中全会“原则同意”的《政治体制改革总体设想》指导下，从中央到地方，从执政党、国家政权机关，到各民主党派、社会团体等，凡是中国政治体制中的每一个构件，每一个组成部分，都主动或被动地开始研究、制定自己的具体改革方案，并且先后进入实施阶段。从1987年11月到1989年6月，在这短短的一年半多的时间里，政治体制改革在中央和地方、在各部门、各领域的进展有快有慢，深浅不同，发展并不均衡，在一些方面甚至可以说是阻力重重，但毕竟已经艰难起步，而且在某些方面，已经成果初显。

从本篇开始，将陆续介绍这方面的情况。首先要讲的，是选举制度改革的一些情况。

在中共“领导”下的中国，提到选举，常常在前面冠以“民主”字样，称为“民主选举”。但是，人们从这种“民主选举”当中却看不到最基本的民主：选举者没有选择权，因为候选人几乎从来都是等额的，而且选举者在实际上没有提名候选人的权利，候选人几乎都是要由中共的组织部门提名，并要向上级报批；被选举人之间没有竞争，既不能发表竞选演说，也没机会相互辩论。无论是党内选举，还是各级人大选举，甚至各种“人民团体”的选举，都是如此。这一“选举”方式的发明者是毛泽东。自从1945年党的七大设立中共中央主席这一党内最高职务以后，就发明了这种“等额选举”，即在1名主席候选人中“选举”1个主席，在100名中央委员候选人中“选举”100个中央委员。到了后来，尤其是文化大革命中，被普遍推广到党的基层组织，继而又被普遍推广到党外，成为几乎所有选举的基本模式。此时如果有人要求在中国竞选，此人肯定会被戴上“资产阶级自由化分子”、“反革命野心家”之类的帽子。这种选举方式的结果是，凡事先经“领导批准”列入候选名单的人，照例个个当选，虽有得票多少之分，决无当选、落选之别。这种选举实际上是热热闹闹走个“民主”的过场，却根本无法体现选举者意志，名为“民主”，实际上是“党主”，“上主”，即上级领导作主。

上世纪80年代初胡耀邦担任中央总书记以后，开始把“差额”引入某些地方的基层选举，即允许提出略多于当选人数的候选人，允许基层选民依法提名候选人，取得了一定效果。在这种有益尝试的基础上，十三大通过的《政治体制改革总体设想》把“差额选举”的原则列入政改方案。这一原则，经十二届七中全会同意，当即在十三届中央委员的选举中采用。因为此举在全国党代会选举中尚属首次，所以差额很小，只为5%，即在中央人事安排小组（由薄一波牵头，成员有王震、杨尚昆、姚依林、宋任穷、伍修权、高扬）和中组部提名的大约185名候选人中选出175名中央委员。差额选举果然立杆见影。就在这次中共建政后党内实行的第一次差额选举上，发生了一个戏剧性事件：本来邓小平答应安排有党内“左王”之称的十二届中央书记处书记邓力群进入十三届中央政治局，却因差额选举，邓力群的得票数落在其他175名中委候选人之后，不仅在中央委员会选举中落选，也失去了成为政治局委员的资格（按照党章，中央政治局要由中央委员会选举产生）。为了落实邓小平的安排，并考虑到中央高层内部的团结，赵紫阳建议大会主席团将邓力群列为中顾委委员的候选人（等额选举），以期其有机会当选中顾委常委。但邓力群在中顾委常委的选举中再度落选（中顾委常委由中顾委委员经差额选举产生）。这个情况汇报给邓小平之后，他表态说：尊重大会选举结果。此后，邓力群被排除在中央决策层之外，一蹶不振。一些保守派老人和党内左派私下认为是“赵紫阳在搞鬼”，从而加剧了对赵的怨恨，为他们后来几次“倒赵”埋下了伏笔。当然，这是后话了。

十三大差额选举的这个结果表明，一旦选举人有了选择权，他们就会用手中的选票表达自己的意志。“左王”虽不得人心，但如果是等额选举，无论如何也不会“选”不上，因为过半数票还是会得到的。一旦实行了差额选举，票数垫底，落选就成了必然。十三大上推行的差额选举虽属改革党的全国代表大会选举制度的第一次尝试，但作为一种体制上程序上的重大变化，让全党看到了中央坚持政治体制改革和党内政治生活民主化的决心。

十三大以后，很快又迎来了地方各省市人大和政府换届的高潮。按照《政治体制改革总体设想》，选举制度改革在地方选举中开始全面推行。在各省市换届中，大都遵照既不包办，又要有领导的原则，普遍采取了候选人民主推荐、征求党内外意见、省委讨论、差额报中组部审批的办法。这种选举制度上的改革，虽然仍然要“坚持党的领导”，但毕竟比过去的党委包办选举的方式有了很大进步。在选举中即使出现了上级党委批准的候选人没有当选，而选举人提名的候选人当选的情况，多数地方的党委仍然做到了尊重选举人意志，严格依法办事。

1988年2月21日，鲍彤主持中央政治体制改革研究室开会，听取了社会改革局副局长石肖岩所作的全国各省市换届选举情况的汇报。根据中组部统计的资料，到1988年2月中旬，在已经举行了人大和政府换届选举的20个省市中，均出现了在已经报批的名单之外，依法由人大代表10人联名提名候选人的情况（依照当时的《选举法》规定，地方人大常委会、政府、法院、检察院的候选人除由本届人大会议主席团提名外，亦可由人大代表10人以上联合提名），共提名190人，其中正式列入候选人名单的有54人，当选的有7人，其中有副省长3人；有中央提名的3个省人大主任、3个副省长、1个省检查长、1个省法院院长落选；有6个省搞了人大主任差额选举（原来中央只安排山西搞差额试点，就是说有5个省出现选举人提名人大主任候选人的情况），差掉了3个由中央提名的人选，由代表提名的3位候选人当选；有5个省搞了省长、5个省搞了省法院院长、6个省搞了省检察长的差额选举，落选的105人，占候选人总数的23%；在选举过程中，有4个省市搞了候选人和选举人见面、对话。这种局面，各级人大代表大多表示支持。但在党的中高级干部中，有人叫好，有人叫糟。有些人忧心局面失控，担心“党的领导”无法体现。

在这次会上，鲍彤谈了他对地方人大政府换届情况，和党内出现不同反应的意见。他说：在选举问题上还是要进一步解放思想，又要差额又要保自己原来的框框是不可能的。如果认为群众（“群众”是中共党文化中最常用的一个概念，泛指非党员的普通民众）推选的54个省级候选人都是不错的，那么各种看法就应该可以得到解决。即使有不正常，判断的标准也应该是合法不合法，即使选错了也应该由群众自己认识。中央和地方党委的看法未必就比群众高明多少，倪献策（1985年7月任中共江西省委副书记、省长。1986年10月被省人大罢免，后因“徇私舞弊罪”被判处有其徒刑2年）不也是党的组织部门选出来的吗？一个群众自己提名的人可以选票过半数，这就说明党委应该考虑自己提名合不合适。这就是一种机制，是在宪法的轨道里运行的。这次差额选举解决了很大问题，对干部是个很大的教育。过去的等额选举不利于提高领导机关的威信和群众拥护，搞了差额选举，工作上的阻力也会小得多，群众服气得多。如果选上来的都是好的，那就不可怕。好中挑好的嘛，组织部门应该总结自己的经验教训，不是这样选举好不好，而是要考虑自己原来的方案对不对。现在可选择的余地还很小，将来差额不是应该缩小，而是应该扩大，让群众有更多的选择余地，选举会更好。如果认为有问题搞收缩，对民主的发展不利。

鲍彤说，紫阳最近在常委会上讲，这样的选举很好，不必担心。这个判断是正确的。党委领导应该从工作考虑，不是对名单负责，组织部安排人有的时候还要换，这说明原来的考虑不合适。那么为什么不允许群众选举？说要“加强领导”，要搞清楚，一个是到底领导什么，二是如何改善领导。出现组织提名的候选人落选，组织部应该反思自己的方案与群众认识的差距。如果组织上提名的候选人竞争不过群众提名的，那就说明我们的工作没有做好嘛！要不要开党员会统一思想？没必要。你要统一什么？一是党委名单本身是差额的，你统一思想让谁当选？二是这样搞与政治体制改革的方向，与民主原则不符合。如果从如何保证党委名单当选的角度来总结经验，那就不利于组织部门改进工作，也不利于民主发展。

讨论中，鲍彤提出要注意研究在社会主义国家里选举怎么算舞弊的问题。他认为，这种情况现在没有，不能保证将来也没有。在什么情况下是非法的，要宣布无效？这应该有个章程。阻拦提名是非法的。在这个问题上，只有合法和非法的界限，不能应该有其他的界限。

面对地方选举制度改革中出现的这种可喜形势，鲍彤说，现在还不能讲民主趋势不可逆转。现在的主导方面应该是讲更好的发展民主，包括在选举问题上进一步解放思想、转变观念。而决不应该从如何保证党委批准的候选人名单当选上总结经验，而是应该从如何选出更多更好的人，如何去做好选举工作的角度来总结经验。

1988年也是全国人大和中央政府的换届年。这是中共提出党政分开、“党的领导是政治领导”后的第一次中央政府换届。在3月下旬即将召开的七届人大一次会议上，如何坚定推进选举制度改革，如何既要体现选举人的意志，又要保证由执政党提名的国家主要领导人顺利当选，这个问题实际地摆在了赵紫阳主持的中共中央面前。

在实行多党政治的西方各国，各政党在议会中设有党团，在选举和表决中，议会党团大多要求本党议员按照党的意志和主张投票，这本是政党政治下的常例。在过去中共的一党专制的体制下，这也不是问题。但现在中共要搞政治体制改革了，要让原来被称为“橡皮图章”的全国和地方各级人大在选举和议案表决中体现民主，让各级人大代表能够有选择和表达自己意志的机会，问题就来了：在中共党员占各级人大代表大多数（近80%以上）的情况下，人大中的中共党员代表是按照个人意志投票，还是按照党的意志投票？如果完全按照个人意志投票，那么由中央和各级党委提名或批准的候选人就有一些人可能选不上；如果完全按照党的提名投票，那么“民主”又如何体现？人大代表的权利何在？人大的国家权力机关的权威又何在？一时间，这似乎成了一个难题。

3月3日、4日，中央政治局举行会议，决定3月15日召开十三届二中全会，最终决定向七届人大提名的国家领导人选。为此，政治局首先讨论了人事名单。对这个名单，没有人提出不同意见。大家的意见主要集中在七届人大如何举行选举、党员代表如何发挥作用、如何评价和避免省级换届中出现的情况上。

赵紫阳在讲话中说，现在这个人事安排，是十三大人事安排大格局的一部分。十三大的差额选举搞得好，大家很高兴。各省搞的也是差额选举，也很好，大家也很高兴。七届人大要体现民主，这次选举和各省市不一样，关系到国家的主要领导人，关系到国家的稳定。十三大的选举反应很好，比预料的要好。这次人大选举要尽一切努力使十三大的人事安排格局得以实现，不能变，不能出笑话。这是安定团结连续性的标志，是我们政策连续性的标志和保证。二中全会的中心是人事问题，要有纪律，应高屋建瓴地对待这个问题。
时任国家主席、军委常务副主席、中央政治局委员的杨尚昆插话说，这是大格局要保证。薄一波建议人大代表中的党员要先开个会。赵紫阳在政治体制改革研讨中就曾经多次提出“人大中的党员代表如何投票”的问题，这次他再次提出这个问题。他说，党员代表是根据党中央的主张投票还是根据个人意见投票？这个问题在政改研讨中还没有最后解决。在党员代表占人大代表多数的情况下，完全按照党的意见投票就没有民主，完全按照个人意志投票党的意志就没有保证。现在投反对票的主要还是在党内。

赵紫阳认为，恐怕还是要把问题分成两类。一种是按党的意志投票，一种按照个人意志投票。世界上各政党的议员都按照党的意志投票，我们在重大问题上（这里指由中共中央提名的国家主席、全国人大、国务院、国家军委主要负责人的候选人）也必须按照党的意志。讨论一般问题可以自由发挥，但在重大问题上不行。这次要讨论的是国家领导人的名单，是重大问题。二中全会也要讲这个问题，二中全会决议以后应该要求党员代表支持二中全会决议。这个问题怎么说、说到什么程度？我曾经问过匈牙利的卡达尔（1980年代曾任匈牙利社会主义工人党主席、政府总理），他们说他们也没有规定。我们要求党员维护的这个大格局不是指一般的部长，而是指国家主要领导人。

赵紫阳在会上听到了李瑞环（时任天津市市委书记、市长）等几个在地方任职的政治局委员对当地选举的反应，认为搞乱了，是削弱了党的领导，应该按照省委的意见投票，代表提名上来的副省长构成不合理，认为差额选举后遗症相当大。李瑞环还提出了“以后怎么办”的问题。

赵紫阳在会上没有点李瑞环的名字，但针对他提出的问题说，各省选举的是地方领导人，这和全国选举不一样。现在宪法规定副省长是选举的，这恐怕不行，以后要改，改由省长提名，人大决定，人大代表可以否决提名，但提名权在省长。由人大给省长配班子，这个方法不行。

赵紫阳说，差额选举确有好处，其他的都可以实行差额选举，这要有个锻炼的过程。以后甚至可以考虑，省长将来也可以有两个候选人嘛。这时，会上有人提出反对赵紫阳提出的省长也可以搞差额选举的意见，赵紫阳没有再纠缠这个问题，他接着说，总之要有个过程。这次会前人大党组要把党员人大代表找来开个会，各省临时支部的负责人也要开个会。最近我见到小平，小平说我们的民主不是无政府主义，是民主集中制，集中指导下的民主，民主基础上的集中。

为了不至于影响已经展开的差额选举，赵紫阳在3月15日至19日召开的十三届二中全会讨论人事问题时讲了一次话，他明确提出，所谓要人大中的党员代表必须按照党的意志投票的“重大人事问题”，是指国家主席、政府总理、人大委员长、国家军委主席。至于其他，如副主席、副总理、国务委员、各部部长等等，人大中的党员代表可以按照本人的意愿投票。

赵紫阳和中央高层当时为什么要如此重视这个问题，并煞费苦心地做出这种划分？当下的人们也许不很理解。说起来也并不复杂，当时政治体制改革中所进行的选举制度改革，目的之一是让选举人能够自由表达自己的意志，这本是民主政治下的常态。但在当时，如果在选举上完全放开，让人大代表完全自由投票，高层有人担心中共中央提名的国家主要领导人不能当选或低票当选，所以才提出了“重大人事问题”和“一般人事问题”的划分，规定国家主席、政府总理、人大委员长、国家军委主席四个人选为“重大问题”，占人大代表大多数的党员代表必须按照中央提名投票，对其他人选则可自由投票，以保证“中央的人事大格局”能够实现。

赵紫阳的这个“把党员代表在人大选举的投票，分成‘重大人事问题’和‘一般从事问题’两类”的意见，得到了中央常委和政治局委员们的支持。1988年3月25日至4月13日，七届人大一次会议举行。人大中的党员代表遵照这一原则投票，中共中央提名的“国家主要领导人”均顺利当选。