37，反腐败不能搞运动，要靠制度建设

廉政工作是中共十三大后，赵紫阳主持的中共中央提出并十分重视的一项工作，也是中央政改研究室成立以后所抓的一项重要课题。早在1988年初的时候，赵紫阳到广东调研，就提出“经济要繁荣，政府要廉洁”，并且认为，“如何把反腐败、廉政建设的问题作为一个契机，把改革开放推向深入，而不是被反改革的人作为借口恢复旧体制，这是一个很重要的问题。”他还认为，“这是新形势下产生的，解决这个问题不能用老办法。首先要研究清楚产生这些问题的原因，才能有效解决问题。”

1988年4月，鲍彤带领中央政改研究室的一部分同事到华东的几个省市进行了调研，回来以后，他给赵紫阳写了一封信，“建议通过开放基层政府的办事制度，来解决这些单位工作人员的弄权渎职问题”。5月中旬，中央政治局决定“两公开一监督”在北京、上海试点。所谓“两公开一监督”指的是，办事制度公开，办事结果公开，由民众通过举报、媒体等形式监督。

那一时期，党政军机关办企业问题、官倒和官员腐败问题、干部子女经商问题等，已经引起了社会上民众越来越强烈的不满情绪。社会上暗潮涌动。党内许多人看到了这一点，但仍然沿用旧式的思维方式，把腐败问题归结为党风问题，主张用加强思想教育和“党风建设”的办法来解决。鲍彤主持的中央政治体制改革研究室对此有不同看法。在研究过程中，鲍彤强调，我们要从政治体制改革和制度建设的角度去研究探讨反腐败问题，重点要抓两个措施，一是公开，二是制度建设。过去历来是用搞政治运动的方式反腐败，这样做既容易发生偏差，效果也不能持续。现在我们不搞群众运动，又要依靠群众，就只有搞公开化，靠群众监督来解决问题。为此，中央政改研究室专门设立了一个廉政专题组，集中力量研究反腐败的制度建设问题。

10月10日，赵紫阳和中央书记处听取了北京市东城区廉政工作的汇报，他充分肯定了东城区公开办事制度和设立举报站的做法。在基层政府部门实行“办事制度公开、办事结果公开”之后，为保障民众能够及时反映意见而设立了举报站，作为监督的渠道之一。赵紫阳说：“你们的两大措施都很重要。但要真正搞好，并不那么简单，必须有一系列配套的东西。有了办事制度，是否真正执行，需要监督检查。有了举报站，是否真起作用，也要有人去查，总之，不能使这两个新的东西变成形式。”此后，基层的廉政制度建设很快就在全国推广开来。

11月23日下午，中央政改研究室全体人员开会，研究1989年的工作，鲍彤在会上对这一段时间的各方面工作做了总结，并提出了明年一季度召开全国廉政工作座谈会的想法。他说，到明年2月，紫阳同志提出党政机关要廉洁这个问题已经一年了，我们应该总结一下。现在一些地方做得不错，也应该交流一下。可否明年一季度开一次全国廉政工作座谈会，请做得比较好的地方和单位来介绍下经验，也请监察、检察、纪检，还有中组部的同志来给大家讲一下全国情况。在会议中间，向中央领导同志汇报一次，请领导做些指示。

鲍彤说，现在抓反腐败的部门很多，监察、检察、纪检、审计、工商、物资、税务、公安，都在抓。我们的角度，是从政治体制改革的角度，从制度上使腐败行为得到扼制，保证党政机关廉洁。我们从这个角度来抓，和其他部门角度就不矛盾，划得开。廉政问题，从制度建设上讲是一项综合性的研究。要研究在党的建设、领导机关建设、政权建设、基层政权建设当中，如何建立起一套制度，以制度防腐败。这是建立社会主义商品经济秩序所必须的。比如，我们在搞“两公开一监督”，搞公开不能繁琐，不能空洞，要很精炼，可以操作，可以检查的。要规定，违反了哪些规定，由哪些机关受理，多长时间不处理应该怎么办。所以仅仅公开办事制度一条，就有很多可以研究。

鲍彤接着说，紫阳同志在春节以后，在二中全会、政治局第九次会议和三中全会上都讲到了个问题，认为廉洁是党的生命，廉政问题和体制问题可以在一起考虑。这个问题对整顿关系很大，大家都讲要反腐败，老百姓很希望反腐败，党政机关干部也不愿意背这个黑锅。当然阻力也是有的，但阻力是讲不出口的，最多只能讲点困难。紫阳同志提出这个问题已经快一年了，我们准备一下，总结一下，开个会很有必要。如果要开这个会，综合局、行政局两个局，力量恐怕不够。全室都要组织力量参与。中央政改研究室的综合局负责全室研究工作的汇总、综合与协调，并编辑内部刊物；行政改革局负责政府行政部门的改革、干部从事制度的改革等。

11月30日下午，全室人员再次开会讨论廉政问题。鲍彤首先说，紫阳同志最近找了温家宝（时任中央书记处候补书记，中央办公厅主任），说廉政问题很重要，要开书记处会研究一下。政治体制改革研究室正在准备开个全国性的廉政座谈会，请家宝和各有关单位打个招呼，都要进行一些准备。

鲍彤谈了他对召开廉政座谈会的一些想法。他说，我们室现在正在准备的这个廉政座谈会，要在书记处会上先提出来讨论，然后请中央常委会确定。会议材料可以先拉出一个单子，我考虑可以准备这么四个问题：一是廉政问题在整个党的工作中应该摆在什么位置，发展的预期和我们应该采取的方针。对整个形势的估计，前不久的党建座谈会上已经谈过，看来各方面有分歧，现在仍然会有分歧（指有人把当时出现的腐败问题是归结为“党风不正”）。二是政治体制改革能够为廉政做点什么工作。廉政工作和政治体制改革的关系。三是党建能为廉政做什么工作，二者之间的关系。四是宣传舆论工作怎么操作，对廉政工作进行配合。

鲍彤说，廉政问题要放在重要地位。我们要在改革过程中建立起社会主义商品经济新秩序，企业、个人、政府行为都要进行规范，政府工作现在没规矩。要有一个持久的努力，特别是不能放弃眼前的努力。廉政工作现在不能采取搞运动的办法，运动无助于建立新秩序，反而会引起混乱。建立秩序，不能靠运动。搞群众运动不对，但依靠群众是对的。运动无助于秩序和制度的建立。反腐败不是靠某些单项措施就能解决问题的，而是要靠政治体制改革的综合作用，公开办事办法，公开办事过程，公开办事结果，政府规章制度的建设等等。合理的监督制度的建立，公开作为一个首要前提是清楚的，但不要提得太高。制度化，实际上是行政管理工作的健全和改革的问题。一是要逐步走，二是有些宜于自上而下，有些宜于自下而上，这要看情况。制度建设只能由易到难，现在不是提倡，而是一定要做到。

12月30日，在赵紫阳主持下，中央书记处召开专门会议，就党和国家机关在新形势下保持廉洁的问题进行了讨论。中央书记处全体成员到会，组织、人事、监察、纪检，高检、中共中央机关工委和中央国家机关工委，以及政改研究室做了汇报。会议同意春节后由中央政治改革研究室召开全国廉政工作座谈会。

赵紫阳提出，这次中央书记处会的讨论要形成一个纪要，讲八个方面的问题。他说，一是要分析一下情况，党政机关干部大部分是好的，当然严重性也要讲，分析一下为什么会出现腐败的问题。第二，要把廉政建设放在重要位置。这是改革开放的保证，和治理整顿，建设商品经济新秩序有密切关系。这是我们的方针。第三是要讲综合治理，通过各种方面的努力，围绕廉政工作，推动廉洁，防腐败。第四，办案机关要协同，按照各自职能进行工作。五是建立监督体系，监察、纪检、检查等等，要努力成为有威信的机构，党内要协同动作。六，公开办事制度，举报中心怎么搞，公开主要是干群迫切需要解决的问题。根据各自的特点，实行民主监督、群众监督，看来有可能走出一条路子来。第七讲党的建设。党组织的战斗堡垒作用，党的基层组织的作用。第八，舆论监督，人大、政协、新闻，正反两个方面的经验都要讲。要讲报纸监督作用，当然，也要讲在党委领导下。

在鲍彤代表中央政改研究室汇报过程中，赵紫阳插话说，公开就是民主，就是和民主有关系。看来到机关办事，一个是不公，一个是不便，他才要行贿。索贿比一般贪污的问题更大。要注意制度不要要求过高，要求过高做不到，反而没有约束力了。制度就是要实事求是，符合实际。脱离实际的规定等于没有，规定了的就一定要办到。不仅要严格在规定上，更要严格在执行上。不同的问题要有不同的办法，大量涉及群众利益的问题，规定一系列的制度有好处。有些问题，比如四菜一汤，主要领导带头。机关里牵扯干部利益的问题也要公开。有些问题粥少僧多，更要公开。财产申报很复杂，要好好研究一下。

在其他各单位汇报过程中，赵紫阳和中央书记们也不断插话讨论。胡启立说，一方面老体制在起作用，另一方面商品经济初步发展，政企不分，又是裁判员，又是运动员，非常态竞争，很容易发生腐败。乔石说，公职人员的工资问题，也迟早是个要解决的问题。阎明复说，公开监督，要把人大、政协、民主党派、群众团体的工作动员起来，和民主人士对对话，欢迎检举，只要有线索我们一定查。

在会上，也议论了如何进行新闻报道的问题。意见是，正面的要报，反面的，在大体有了眉目以后，也可以报，但不要讲结论性意见。包括重大案件要留有余地。会上确定，中央书记处在过完年以后还要开一次会，要研究这个纪要。鲍彤在会上提出，办事制度的建立是涉及各个部门的事，是不是由监察部抓一下，会议对此没有结论。

1989年1月中旬，《中央书记处讨论廉政建设会议纪要》印发全党。这个纪要，在赵紫阳会议讲话所讲八条的基础上，增加了一条：发挥民主党派和群众团体的对于廉政工作的监督作用。

从1988年12月初开始，中央政改研究室开始进入全国廉政座谈会的筹备阶段。全室17位研究人员全部投入到了会议的筹备之中，大家按照每个人所联系的省市，分赴各地各行业进行调研，了解情况。笔者与社会改革局副局长石肖岩负责联系福建省，12月11日，我们来到福州。几天时间里，我们与省委书记陈光毅、省委秘书长赵学敏、省委研究室主任赵守箴等进行了多次交流，并听取了工商、税务、海关、交通等部门的廉政工作情况介绍。此后，又赴石狮、泉州、漳州、厦门等地进行调研。12月19日，我们回到北京，将福建的廉政建设情况向鲍彤做了汇报。29日，研究室举行了调研情况汇报会，从各地回来的同志分别交流了情况，并对一年来廉政工作效果突出或是有特点的单位进行了初选，开始组织会议材料。

春节过后，2月10日，政改研究室全体研究人员再次开会，对会议的安排做了最后的落实。据研究室秘书长陈群林通报，这次参加全国廉政工作座谈会的正式代表有130人，其中有中共中央机关和中央国家机关副部长9人，地方各省、市委副书记12人。其他各省、市也都是由党委常委或是纪检委书记带队。

2月13日至16日，经中央书记处批准，由中央政治体制改革研究室召开的全国廉政制度建设座谈会在北京举行。政改研究室副主任贺光辉在会议开始时讲了话，他说，这次“会议的主要任务，一是认真学习和贯彻中央书记处关于廉政问题的会议纪要；二是交流总结一年来廉政制度建设的经验；三是研究如何进一步抓好廉政制度建设。”

接着，开始会议发言和介绍交流。几天里，有12个单位作了大会发言，其中有搞廉政制度建设最早的黑龙江农业银行；农村是山东郯城、河北藁城、安徽阜阳；城市有南京、烟台、及北京东城区、上海黄浦区、成都西城区等。福建省以全省的名义也做了大会发言。
2月14日，赵紫阳主持中央书记处在中南海怀仁堂听取了鲍彤和廉政座谈会代表的汇报。胡启立、乔石、芮杏文、阎明复、温家宝等中央书记处书记都参加了座谈。赵紫阳在讲话中，充分肯定了这段时间来抓廉政建设取得的成果，并说：“近一年来，中央多次讲过，廉政问题要摆到各级党委的重要议事日程上来。”“解决廉政问题，下边创造的经验很可贵。尽管是初步的，但代表一条解决问题的路子，就是‘两公开、一监督’。至少已经证明它很适用于基层，我看对领导机关也是解决廉政问题的一个很重要的方法。真正有这一条，就有很大的制约力。解决廉政问题决不能靠搞运动，要靠制度建设。靠制度，这个制度就必须使人民都知道，就是公开，制度公开，办事结果公开，还有监督。举报就是一种重要的监督形式。公开本身也是监督，一公开就能起到监督作用。抓住公开办事规则，依靠群众监督，建设内部的、社会的制约机构来防止腐败，我看是好路子。”他强调，“要按这个路子扎扎实实走下去，不断完善、不断丰富、不断深入。通过廉政制度建设，可以推动商品经济新秩序的建立，推动民主政治建设。要把廉政制度建设同整个商品经济新秩序的建立、民主政治的建设很好地结合起来。”

2月16日下午，鲍彤在会议结束时作了总结。他在讲话中，对廉政制度建设的思路提出和形成作了介绍，说明了政治体制改革与廉政制度建设的关系，强调了廉政制度建设的重要意义。在回答“回去怎么办”的问题时，他说，“一句话，按中央书记处的要求办，在省委的统一部署下办。”他强调，“已有的点（指试点单位），第一要巩固住，第二要配套，第三要不断有所发展。已有的阵地不能丢，而且要继续发展。”“面上的工作恐怕要以点上的工作为基础。是不是可以这样设想，没有搞点的地方，先搞点。真正取得经验后，再推广，由小到大，滚雪球。”鲍彤强调：“大家都要注意，廉政制度建设最怕搞形式主义。制度建设的灵魂是建立制约机制，最怕丢掉了灵魂，光抓一些表面的东西。所以，第一是制度要有严肃性；第二，一定要有科学性，切合实际，办得到；第三，要明确具体，可操作，可检查，违反了可处罚。”

从1988年初到1989年初，仅仅一年时间，“两公开、一监督”就在全国由点到面，大面积展开，并初见了成效。这是十三大后政治体制改革的一项重要成果。有人说，这算不上什么政治体制改革，笔者认为这种看法是不正确的。政治体制改革，不仅需要宏观的，也需要微观的，在政府与群众发生最直接联系的地方进行改革，并使之制度化，是廉政建设和预防腐败的基础性工作，也是民主政治建设的重要组成部分。直到今天，当年提出的“两公开，一监督”一些具体做法，在一些地方基层单位仍然坚持下来了，比如一些地方在网络上施行的廉租房公开摇号、购车公开摇号制度、工商、税务部门的办事大厅等等，都仍然在发挥着保证公开、公平的作用，这是让人感到欣慰的。

当然，现在看来，在1988年的时候，赵紫阳和他主持的中共中央对腐败的发生的原因，如何克服腐败现象，认识还不是那么清晰的，措施也远远不够。其主要原因，在于80年代后期的公权力腐败，还没有像20年后这样严重，它所造成的社会危害，对中共造成的执政合法性危机，还远没有达到现在这样的程度。

另一方面，也确实有思想理论准备不足、缺乏经验的问题。掌握公权力的政府官员中腐败高发，是中共在进行经济改革，市场经济有了一定发展之后逐渐加剧的，是中国现行政治体制设计中缺乏对公权力监督和制约的必然结果。但在当时，这类问题一直被中共的主流理论家们归结于“行业不正之风”，“党风不正”。80年代的赵紫阳、鲍彤们虽然提出了“政府要廉洁”的问题，看到了反腐败的重要性，也在通过制度治理腐败方面进行了努力，但确实还缺乏“把权力关进宪法、法律和制度编织的笼子里”这样深刻的认识，在理论上、思想上，经验上都准备不足，也就是可以想见的了。